---

LL Saak No 113/1990

IN DIE HOOGGEREGSHOF VAN SUID-AFRIKA APPeLAFDELING

In die saak tussen:

GERT PETRUS JACOBS Eerste Appellant
DIE STADSRAAD VAN CARLETONVILLE Tweede Appellant
en

SORREL GEOFFREY WAKS Eerste Respondent

JOHN BILLY MOTSAU Tweede Respondent

ABDUL RHAMAN BHAMJEE Derde Respondent

CORAM: CORBETT HR, BOTHA, SMALBERGER, MILNE

et NIENABER ARR

VERHOORDATUM: 20 SEPTEMBER 1991

LEWERINGSDATUM: 20 NOVEMBER 1991

UITSPRAAK

BOTHA AR:-

2.

Die Stadsraad van Carletonville het in November 1988 'n besluit geneem waarvolgens sekere parke in die dorp aangewys is vir die uitsluitlike gebruik van blankes. Dit is opgevolg deur 'n aanvullende besluit in Maart 1989. Hierdie twee besluite, en die uitvoering daarvan, het daartoe gelei dat drie persone tesame 'n aansoek op kennisgewing van mosie ingestel het in die Transvaalse Provinsiale Afdeling, teen die Burgemeester en die Stadsraad van Carletonville, vir die hersiening en tersydestelling van die gemelde besluite. Die aansoek was in hoofsaak suksesvol: die Hof a quo (ELOFF ARP) het 'n bevel verleen wat verklaar het dat die besluite ongeldig en nietig is, en die Stadsraad is gelas om die koste van die aansoek te betaal, onderhewig aan 'n kwalifikasie wat weldra genoem sal word. Die uitspraak van die Hof a quo is gerapporteer: sien Waks en Andere v Jacobs en 'n Ander 1990 (1) SA 913 (T). Die saak is nou op appèl voor hierdie Hof kragtens verlof wat toegestaan is deur die
3. Hof a quo.
Die eerste appellant (die Burgemeester) is net formeel as 'n party tot die aansoek in die Hof a quo gevoeg, in sy amptelike hoedanigheid, en volgens die stukke speel hy geen aktiewe rol in die geding nie. Die spil waarom die saak draai, is die optrede van die tweede appellant (die Stadsraad), wat die wesentlike gedingvoerder is aan die appellante se kant. Gevolglik sal ek aan daardie kant nie verder verwys na die eerste appellant nie, maar slegs na die tweede appellant, en dan as "die Stadsraad". Die standpunt wat die Stadsraad in hierdie geding inneem ten aansien van die gewraakte besluite word vervat in 'n beëdigde verklaring van die voorsitter van sy Bestuurskomitee, mnr J J G Nel ("Nel"), wat as die beantwoordende verklaring in die aansoek geliasseer is namens die Stadsraad. Ek sal algaande in besonderhede na die inhoud van hierdie verklaring moet verwys ("Nel se verklaring").

Na die respondente voor hierdie Hof sal ek
4.

verwys soos hulle was in die Hof a guo, as "die
applikante". Individueel kan daar by wyse van inleiding die volgende gesê word van die applikante. Die eerste applikant beskryf homself as 'n inwoner van Carletonville,. 'n geregistreerde kieser in die kies-afdeling Carletonville, en 'n belastingbetaler van die Stadsraad; hy het ook belange in 'n besigheid in die dorp. Die tweede applikant beskryf homself as 'n swart man wat woonagtig is in Khutsong, waar hy ook die eienaar is van 'n besigheid; Khutsong is 'n swart woongebied buite die munisipale grense van Carletonville. Die derde applikant sê van homself dat hy 'n Indiërman is wat woonagtig is in Lenasia, en dat hy 'n belanghebbende is in 'n besigheid in Carletonville. In die Hof a quo, soos blyk uit die gerapporteerde uitspraak van ELOFF ARP (supra), was die locus standi van elk van die applikante om as aansoekdoeners op te tree, betwis. Die Hof a quo het bevind dat die eerste en die derde applikante wel locus standi gehad het,
5. maar nie die tweede applikant nie. Gevolglik het die Hof a quo die beswaar teen die tweede applikant se "toetrede" in die verrigtinge gehandhaaf, met koste (sien die gerapporteerde uitspraak op 9181 en 9231). Dit is hierdie kostebevel waarna ek vroeër verwys het as 'n kwalifikasie waaraan die hoof-kostebevel onderhewig gemaak is (op 924H). In hierdie Hof is 'n groot deel van die betoë aan beide kante bestee aan 'n beredenering van verskeie aspekte van locus standi met betrekking tot die eerste en die derde applikante. Dit sal weldra in oorweging geneem word. Daar is geen teenappèl teen die Hof a quo se bevinding en bevel ten aansien van die gebrek aan locus standi van die tweede applikant nie, maar dit sal nietemin nodig wees om dit ook te oorweeg, soos hieronder sal blyk. Alvorens die kwessie van locus standi egter in oënskou geneem word, en om die regte perspektief daaroor te kan verkry, is dit nodig om eers in die algemeen stil te staan by sekere aspekte van die betrokke besluite en die
6. uitwerking daarvan.
Die eerste van die Stadsraad se betrokke besluite is geneem op 29 November 1988. Die bepalings daarvan is soos volg: "BESLUIT:

(i) Dat alle parke in Blanke woongebiede en by

die Burgersentrum vir die uitsluitende gebruik van Blankes ingevolge die bepalings van artikel 2(1) van die Wet op Aanwysing van Aparte Geriewe, 1953, aangewys word;

(ii) dat bordjies, met die bewoording soos hieronder uiteengesit, onderhewig aan die beskikbaarheid van fondse by al bogenoemde parke aangebring word:

'Kennisgewing Notice

Hierdie park is inge- This park is re-

volge artikel 2 van served for use by

die Wet op Aanwysing Whites in terms of

van Aparte Geriewe, section 2 of the Re-

1953, vir die gebruik servation of Sepa-

deur Blankes gereser- rate Amenities Act,

veer. 1953.'

(iii) dat verslag gedoen word oor die koste

verbonde aan die oprigting van die bordjies en dat aan die Bestuurskomitee die bevoegdheid verleen word om, met die oog op die beperking van uitgawes, die bewoording op die bordjies te wysig."
7. Die tweede besluit is geneem op 20 Maart 1989, en dit lui soos volg:

"BESLUIT:

(i) Dat 'n oorbesteding van R1 100,00 teen Pos 260/908 (Tekens) in die 1988/89-Begroting ter finansiering van die aanbring van borde op parke goedgekeur word en dat die Tswanabewoording: 'BA BASWEU FELA' op die borde bygevoeg word;

(ii) dat die borde in (i) hierbo genoem eerstens by die parke hierna vermeld en later by parke wat nog geïdentifiseer staan te word, aangebring word:

(a) Die park direk ten weste van die
Burgersentrum;

(b) die park by Oranjesirkel;

(c) Azuritepark;

(d) die park op Erf 2478, Carletonville
Uitbreiding 4 (h/v Reinecke- en
Talcstraat);

(e) die park op Erf 3752, Carletonville
Uitbreiding 8 (h/v Kareigastraat en
Onyxrylaan)."

Die voorgaande twee besluite is dié waarteen die

applikante se aansoek gemik was, en wat deur die Hof a
guo ongeldig en nietig verklaar is. Dit blyk egter uit

Nel se verklaring dat daar kort na die eerste besluit,

8.

en voor die tweede, nog 'n ander besluit oor die
aangeleentheid deur die Stadsraad geneem is, wat ter
wille van volledigheid hier genoem kan word. Dié
besluit was op 6 Desember 1988 en dit lui soos volg:

"BESLUIT:
Dat die maksimum aantal bordjies met die onderstaande bewoording daarop met die beskikbare fondse onder Pos 260/396 (Parke : Verslytbare en Klein Bate Items) by die reeds aangeduide parke aangebring word:
Sleqs Blankes Whites Only
Aangewys ingevolge Reserved in terms of
Wet 49 van 1953. Act 49 of 1953."

Soos blyk uit die besluit van 29 November

1988 (para (i)) het die Stadsraad sy aanwysing van die

betrokke parke vir die uitsluitlike gebruik van blankes

gegrond op die bepalings van artikel 2(1) van die Wet

op Aanwysing van Aparte Geriewe, 1953 (dit is Wet 49

van 1953, hierna so genoem). Hierdie bepalings sal

later in hierdie uitspraak aangehaal en bespreek word,

met die oog op die vraag na die geldigheid of andersins
9. van die betrokke besluite. Vir die huidige is dit genoeg om op te merk dat die Stadsraad se optrede in
verband met die neem van die besluite en die uitvoering daarvan, met die eerste oogopslag val binne die bestek van die magtigende bepalings van Wet 49 van 1953. Terselfdertyd moet dan daarop gewys word dat Wet 49 van 1953 herroep is met ingang van 15 Oktober 1990, deur middel van artikel 1 van Wet 100 van 1990. In hierdie Hof het mnr Hodes, wat namens die Stadsraad opgetree het, aanvaar dat die herroeping van Wet 49 van 1953 tot gevolg gehad het dat die maatreëls wat die Stadsraad ingevolge daarvan getref het, verval het, maar hy het aangevoer, met verwysing na vorige beslissings van hierdie Hof, dat die kostebevel teen die Stadsraad steeds in die gedrang is en dat die destydse geldigheid van die besluite dus nog uitgemaak moes word met die oog daarop. Mnr Heher, namens die applikante, het nie tot die teendeel betoog nie. Op dieselfde grondslag is dit ook nodig om te besin oor die locus standi van die
10. eerste en die derde applikante.
Aan die besluit van 29 November 1988, soos gewysig deur die besluit van 6 Desember 1988, is daar teen die einde van Desember 1988 en die begin van Januarie 1989 uitvoering gegee, deurdat die kennis-gewingsbordjies waarna in die besluite verwys word, opgerig is by twee van die betrokke parke: Proteapark (dit is die naam van die park wat geleë is direk ten weste van die Burgersentrum) en die park by Oranjesirkel. Daarbenewens is Proteapark van tyd tot tyd deur amptenare van die Stadsraad gepatrolleer om te verseker dat die Stadsraad se besluite nagekom word; as daar swart mense of Indiërmense daar aangetref is, is hulle beveel om die park te verlaat. Die uitwerking wat die optrede van die Stadsraad gehad het op die gebruik van die parke deur lede van die publiek, word beskryf in die beëdigde verklarings van elk van die applikante en van mev A C F Claasen, die presidente van die Kamer van Koophandel van Carletonville. Die kort

11.

opsomming van die feite wat volg, is gebaseer op die gegewens in die genoemde verklarings en die aanhangsels daarby, in soverre dit nie in Nel se verklaring namens die Stadsraad in geskil geplaas word nie.
Die regsgebied van Carletonville beslaan bykans 300 vierkante kilometer. Die blanke inwonertal van die dorp is 40 000. In die nabygeleë swart woongebied, Khutsong, buite die munisipale grense, is daar 60 000 swart mense woonagtig, volgens inligting wat van die Stadsraad afkomstig is; volgens 'n ander bron kan dit tot 105 000 swartes wees wat daar woon. Swart werknemers wat by besighede in Carletonville in diens is, woon in Khutsong. Daarbenewens. is daar 100 000 swart werknemers wat verbonde is aan die myne, en wat gehuisves word in mynkampongs, die oorgrote meerderheid waarvan geleë is binne die munisipale grense van Carletonville. Daar is ook klein getalle Asiërs (50) en kleurlinge (20) in Carletonville, maar dit blyk nie of hulle binne of buite die grense van die
12. dorp self woonagtig is nie.
Tot aan die einde van 1988 het daar geen beperking bestaan ten opsigte van die gebruik van die parke in Carletonville deur enige rassegroep nie, en was die parke dus toeganklik vir alle rassegroepe. Mnr W J Thiart sê in 'n beëdigde verklaring wat aangeheg is by mev Claasen se verklaring dat hy Carletonville reeds ken vandat die dorp gestig is in die vroeë veertiger-jare, dat daar van daardie tyd af nooit enige beletsel was vir swart mense om die parke in die dorp te gebruik nie, en dat hulle inderdaad dikwels gebruik gemaak het van die parke. Dit blyk uit al die getuienis dat dit veral Proteapark is wat deur swart lede van die publiek benut is. Proteapark is geleë in die sentrale sakegebied, en is goed ontwikkel, met grasperke, tuine, 'n dammetjie, banke, en so meer. Baie swart mense is in die omgewing werksaam, en heelwat van hulle het Proteapark oor die middag-etensuur gebruik om daar middagete te nuttig, te gesels en te ontspan. Daar is
13. geen ander parkgeriewe in daardie gebied beskikbaar nie. Aan die ander kant het blanke lede van die publiek omtrent geen gebruik gemaak van Proteapark vir ontspanningsdoeleindes nie. As hulle die park gebruik het , was dit meestal slegs as 'n deurgang, om van die een kant na die ander te beweeg. Hierdie beperkte gebruik van die park deur wit mense het dieselfde gebly na die einde van 1988, toe swart mense se wyer gebruik van die park tot 'n einde gekom het. Daarna is die park dus feitlik glad nie gebruik vir ontspanning nie.
Die reaksie van die swart gemeenskap op die optrede van die Stadsraad word geskets in die beëdigde verklaring van mnr Motsau, die tweede applikant. Hy sê onder meer dat die swart gemeenskap se gevoel is dat die Stadsraad se besluit 'n terugwaartse en beledigende stap is in die proses van die Regering om die verhoudings tussen die verskillende rassegroepe in die land te verbeter en sogenaamde "klein apartheid" af te skaf; dat die besluit uiters onredelik is; dat talle

14.

swartes beledig en te na gekom voel; dat dit onver-staanbaar is dat die swart gemeenskap se ondersteuning van die besighede in Carletonville en sy aansienlike bydrae tot die besigheidsomset van die sentrale sakesektor beantwoord moet word met 'n ongeregverdigde wegneem van regte waaroor die swartes vir jare voorheen beskik het; en dat dit moontlik sou wees om "letterlik duisende swartes in die regsgebied van Carletonville [te] kry om die gevoelens hierbo uiteengesit onder eed te bevestig." In die beëdigde verklaring van mnr Bhamjee, die derde applikant, word daar gesê dat die gevoelens van die swart gemeenskap soos uiteengesit in die tweede applikant se verklaring, deur die Indiërbesigheidsgemeenskap "gedeel en onderskryf" word. Die eerste applikant sê in sy verklaring dat die 12 swart werknemers van die maatskappy wat deur hom beheer word, "ongelukkig en gegriefd" is as gevolg van die implementering van die Stadsraad se besluite.

Die gevoelens van die swart gemeenskap het

15. daartoe gelei dat 'n boikot deur swartes teen die besighede in Carletonville ingestel en gehandhaaf is. So beweer die applikante, wat in hulle stukke uitvoerig ingegaan het op die reëling van die boikot en die uiters nadelige gevolge wat dit vir die besigheids-gemeenskap van Carletonville teweeggebring het. Namens die Stadsraad is daar in hierdie Hof aangevoer, met verwysing na Nel se verklaring, dat daar op die stukke 'n dispuut was oor die vraag of die boikot die gevolg was van die optrede van die Stadsraad wat hier ter sprake is, en dat die dispuut nie sonder mondelinge getuienis opgelos kon word nie. Aangesien dit 'n belangrike aspek van die applikante se saak is, sal dit in hierdie opsig nodig wees om die bewerings van sowel die applikante as die Stadsraad te bekyk.
Die tweede applikant sê in sy verklaring die besluit van die Stadsraad het "tot gevolg gehad dat die swart gemeenskap as gevolg van sekere swart organisa-sies omtrent verplig word om die besighede in die

16.

sentrale sakegebied te boikot", en dat dit uiters
ongerieflik is en addisionele koste veroorsaak om
inkopies op ander plekke te doen. Hierdie omstandig-
hede, sê die tweede applikant, is "die direkte gevolge
van die inwerkingstelling van die besluit van die
respondent," en daardeur word hy en ander swart
werknemers en besoekers aan die sentrale sakegebied
benadeel. Hy sê voorts:

"As gevolg van die teenkanting teen die besluit van die Respondent word ons as swartes verplig om teen aansienlike addisionele kostes inkopies elders te doen

Hierdie optrede is die enigste wyse

waarop ons as swartes ons ontevredenheid met die optrede van die Respondent te kenne kan gee."

In die verklaring van mev Claasen sê sy dat

die Stadsraad se eerste besluit en die implementering
daarvan so 'n sterk reaksie in die swart en Indiër-
gemeenskappe ontlok het dat dit gelei het tot 'n veldtog
om die swart koopkrag van besighede in Carletonville te
onttrek. Die boikot het in werking getree op 27
17. Februarie 1989. Mev Claasen se verklaring is beëdig op 11 April 1989. Sy beskryf die gevolge van die boikot soos volg. Die koopkrag van swart klante in die sentrale sakegebied van Carletonville dra 'n wesentlike deel by tot die omset van die besighede; as gevolg van die onttrekking daarvan was die eienaars van sommige besighede verplig om hulle personeel te verminder, en in 'n hele aantal gevalle sou die besighede, indien die boikot sou voortduur, noodgedwonge moes sluit. Om die uitwerking van die boikot te peil, het die Kamer van Koophandel vraelyste versprei aan ongeveer 180 besig-hede, waarvan 127 voltooide vraelyste terugontvang is. In die beskikbare tyd is die waarheid van die inhoud van 7 van die opgawes onder eed bevestig deur die betrokke eienaars of bestuurders van die besighede, wat insluit 'n paar klerasiewinkels, 2 hotelle, 'n drankwinkel, 'n supermark, en ander besighede; dit vorm aanhangsels tot mev Claasen se verklaring. Daaruit blyk dit dat die omset van die betrokke besighede as
18. gevolg van die boikot gedaal het met van 30% tot 100% (in een geval is 'n winkel reeds toegemaak); dat in baie gevalle staf reeds afgedank is; en dat in heelwat gevalle die besighede gesluit sou word as die boikot sou voortduur. Daar was 'n hewige reaksie in die besigheidsgemeenskap. 'n Afvaardiging van die Kamer van Koophandel het samesprekings gevoer met lede van die Stadsraad, maar laasgenoemde was nie bereid om sy besluit aangaande die parke te verander nie. Op 1 Maart 1989 het die Kamer van Koophandel 'n vergadering gehou, waarop daar 171 persone aanwesig was, en 79. besighede verteenwoordig was. Daar is eenparig besluit om vertoë te rig tot die Stadsraad, by wyse van 'n memorandum waarin onder meer gesê word dat die boikot veroorsaak is deur die Stadsraad se besluit oor die parke; en in 'n meegaande brief is die Stadsraad versoek om 'n openbare vergadering te reël sodat die aangeleentheid as 'n saak van openbare belang bespreek kon word. Die Stadsraad se reaksie was 'n brief, waarin
19. die bewerings in die memorandum nie betwis word nie, maar waarin daar geweier word om gehoor te gee aan die versoek vir 'n vergadering. Die Kamer van Koophandel het weer vergader, op 16 Maart 1989. Met hierdie geleentheid was daar 522 aanwesiges, en 171 besighede was verteenwoordig. Daar is eenparig besluit dat regstappe teen die Stadsraad gedoen sou word, en vir dié doel is fondse by die vergadering ingesamel.
In die verklarings van die eerste en die derde applikante (wat ook beëdig is op 11 April 1989) word beweer dat die besighede waarby hulle betrokke is, ook 'n daling in omset beleef het as gevolg van die boikot. In die geval van die eerste applikant word dit gestel op 30%, en in die geval van die derde applikant, op 95%.

Teen die bogenoemde bewerings gemaak deur en ten behoewe van die applikante moet daar nou gekyk word na Nel se verklaring, ten einde te bepaal of daarin 'n egte, werklike en bona fide feitlike dispuut geopper

20.

word, aan die hand van die benadering uiteengesit in
Plascon-Evans Paints Ltd v Van Riebeeck Paints (Pty)
Ltd [1984] ZASCA 51; 1984 (3) SA 623 (A) op 634E-635C. Die enigste
gedeeltes van Nel se verklaring wat ter sake is, is die
volgende:

"5.6 Soos reeds aangetoon is die betrokke Raadsbesluit geneem gedurende November 1988. Gedurende Desember 1988 sowel as Januarie en Februarie 1989 het geen probleme as gevolg van gemelde besluit in Carletonville voorgekom nie. Gedurende Februarie 1989 het gerugte die rondte begin doen dat die Tweede Respondent 'n nagpermitstelsel vanaf 27 Februarie 1989 sou implementeer. Die Tweede Respondent was genoodsaak om deur middel van 'n pers-verklaring die korrekte feite aan die publiek voor te lê. 'n Afskrif van gemelde persverklaring met deursendingskennis-gewings aan die verskillende koerante word hierby aangeheg gemerk 'H1' tot 'H4'.

Ek beweer eerbiediglik dat hierdie kwaadwillige gerugte aanleiding gegee het tot die gedwonge boikot en dat dit nou gerieflikheidshalwe oor die boeg gegooi word van die Raadsbesluit van November 1988. Dat die boikot nie spontaan ontstaan het nie blyk ook uit 'n afskrif van 'n teleks afkomstig van COSATU en wat hierby aangeheg word gemerk 'I'."

21.

"6.5 Ek ontken dat die Raadsbesluit as sodanig enige effek op die besigheid van enige van die Applikante gehad het.

6.6 Ek ontken dat die meningspeilings
aangeheg tot die aansoek vir sover dit
moontlik toelaatbaar mag wees 6f
objektief, óf wetenskaplik, 6f feitelik
korrek is.

6.7 Vir sover voorgegee word dat al die
lede van die Kamer van Koophandel die
aansoek steun ontken ek dit."

Paragrawe 6.5, 6.6 en 6.7 verdien nie enige

bespreking nie. Dit is genoeg om te sê dat die
ontkennings daarin klaarblyklik ongeërg, spitsvondig en
in wese niksseggend is. Paragraaf 5.6 lyk my van aard
argumentatief te wees, eerder as feitlik. Die dokument
waarna aan die einde van die paragraaf verwys word,
gemerk "I", verwys na 'n vergadering in Khutsong waarop
daar besluit is om 'n verbruikersboikot in te stel "to
protest the ultra-racist policies of the CP run town

council", maar daar word geen melding gemaak van enige

besluit oor 'n nagpermitstelsel (of oor die bordjies in

22.

die parke) nie. Daar is geen bewys van wanneer die dokument tot stand gekom het, of van wie dit afkomstig is, wie dit ontvang het, en so meer nie. Die dokument is irrelevant en ontoelaatbaar as getuienis. In die persverklaring waarna verwys word (aanhangsels "H1" tot "H4") sê die Stadsraad dat bewerings oor die voorgenome instelling van 'n nagpermitstelsel van alle waarheid ontbloot is. Op die keper beskou, is Nel se kommentaar oor die oorsaak van die boikot klaarblyklik nie gegrond op sy persoonlike of eerstehandse kennis nie. By wyse van kontras is die tweede applikant se bewerings in hierdie verband, waarna hierbo verwys is, klaarblyklik gegrond op wat hy persoonlik ervaar het, en weet, as 'n lid van die swart gemeenskap wat die boikot toegepas het. Nel is nie in 'n posisie om dit te kan weerspreek nie. Daar is wel aangevoer dat sy kommentaar berus op h afleiding uit die feite, wat in ooreenstemming is met die waarskynlikhede, maar daarmee kan ek nie saamstem nie. Dit blyk uit die Stadsraad se persverklaring dat

23.

daar reeds op 6 Desember 1988 besluit is dat geen nagpermitstelsel ingevoer sou word nie, en dit is ook nooit gedoen nie. Die swart gemeenskap is nie daardeur
getref nie. Daarteenoor is swartes daadwerklik getref deur die reservering van die parke vir blankes. Dit is duidelik dat die boikot uit die staanspoor, nadat dit in werking gekom het, besonder doeltreffend was. Daar moes baie goeie beplanning en organisasie vooraf gewees het, wat na alle waarskynlikheid 'n geruime tyd in beslag sou geneem het. Nadat dit in werking getree het, en nadat die Stadsraad die gerugte oor 'n nagpermitstelsel die nek ingeslaan het, is daar steeds met die boikot volhard, vir 'n lang tyd, ten spyte van die ongerief en onkoste wat dit vir die swartes self meegebring het. Die waarskynlikhede ondersteun nie Nel se kommentaar nie, maar ontsenu dit.

Die gevolgtrekking uit die voorgaande is duidelik. Nel se verklaring, in soverre dit voorgee om die applikante se bewerings ten opsigte van die boikot

24.

teen te gaan, berus op niks meer as blote bespiegeling nie. Dit is ontoereikend om op te weeg teenoor die applikante se saak in hierdie verband. Dit skep geen egte, werklike en bona fide geskil op die feite nie. Dit moet summier op die stukke verwerp word.
Die weg is nou gebaan vir h oorweging van die locus standi van die applikante. In die algemeen beteken die vereiste van locus standi dat iemand wat aanspraak maak op regshulp 'n voldoende belang moet hê by die onderwerp van die geding om die Hof te laat oordeel dat sy eis in behandeling geneem behoort te word. Dit is nie h tegniese begrip met vas omlynde grense nie. Die gebruiklikste manier waarop die vereiste beskryf word, is om te sê dat 'n eiser of applikant h direkte belang by die aangevraagde regshulp moet hê (dit moet nie te ver verwyderd wees nie); andersins word daar ook gesê, na gelang van die samehang van die feite, dat daar 'n werklike belang moet wees (nie abstrak of akademies nie), of dat dit 'n

25.

teenswoordige belang moet wees (nie hipoteties nie) -sien, in die algemeen, Cabinet of the Transitional Government for the Territory of South West Africa v Eins 1988 (3) SA 369 (A) op 387J-388H, 389I-390A, en die vorige beslissings wat daar bespreek word (sommige waarvan hieronder genoem sal word). In die omstandighede van die huidige saak is dit veral die vereiste van 'n direkte belang wat op die voorgrond staan. Wat dit betref, is die beoordeling van die vraag of 'n litigant se belang by die geding kwalifiseer as h direkte belang, dan wel of dit te ver verwyderd is, altyd afhanklik van die besondere feite van elke afsonderlike geval, en geen vaste of algemeen geldende reëls kan neergelê word vir die beantwoording van die vraag nie (sien bv Dalrymple and Others v Colonial Treasurer 1910 TS 372 per WESSELS R op 390 i f, en vgl Director of Education, Transvaal v McCagie and Others 1918 AD 616 per JUTA Wn AR op 627). Vorige beslissings kan behulpsame algemene riglyne vir bepaalde soort

26.

gevalle aandui, maar meestal het dit weinig nut om die besondere feite van een geval te vergelyk met dié van h ander. Met dit in gedagte benader ek die feite van die onderhawige saak.
In aansluiting by wat vroeër gesê is oor die boikot en die gevolge daarvan, is dit gerieflik om eerstens te oorweeg of die eerste en die derde applikante locus standi aan daardie feite kan ontleen. Die eerste applikant sê dat hy 'n direkteur is, en "in volle beheer" is, van die maatskappy Blyvoor Timber and Hardware (Edms) Bpk, wat besigheid doen as handelaars in hardeware en boumateriaal in Carletonville. Die derde applikant sê dat hy die bestuurder is van, en "'n belanghebbende in", die besigheid bekend as Corner Shop in Carletonville, h klerewinkel, waarvan die maatskappy African Bargains (Edms) Bpk die eienaar is. Soos vroeër vermeld, het albei hierdie genoemde besighede 'n aansienlike daling in omset ondervind as gevolg van die boikot, in die een geval met 30%, en in die ander met

27.

95%. Bowendien het die eerste applikant die verwagting uitgespreek, toe hy sy verklaring afgelê het, dat die omset van die besigheid waarin hy betrokke was, nog verder sou daal as die boikot sou voortduur, terwyl die derde applikant verklaar het dat die besigheid waarby hy betrokke was, sou moes sluit indien die boikot nie beëindig sou word nie. En daar moet aanvaar word, op grond van wat vroeer gesê is, dat die boikot veroorsaak is deur die besluit van die Stadsraad om die parke af te sonder vir die gebruik van blankes alleen. Dus is dit die besluit van die Stadsraad wat aanleiding gegee het tot die verlies aan omset wat die betrokke besighede gely het.
Na my mening toon die voorgaande feite aan dat die eerste en die derde applikante 'n voldoende belang het by die hersiening van die Stadsraad se besluit, om hulle met locus standi te beklee. Mnr Hodes het aangevoer dat die applikante se beskrywing van hulle betrokkenheid by die besighede te vaag is;

28.

dat hulle nie beweer dat hulle aandeelhouers in die besighede is nie; dat dit nie blyk dat hulle 'n finansiële of 'n "regsbelang" in die besighede het nie; en dat hulle belange te ver verwyderd is om locus standi daar te stel. Ek stem nie saam nie. Om te dien as grondslag vir 'n bevinding van locus standi is dit nie nodig dat 'n belang op geld waardeerbaar hoef te wees nie (sien bv die Dalrymple-saak supra per INNES HR op 377 en die McCagie-saak supra per JUTA Wn AR op 629). Die eerste applikant is waarskynlik 'n aandeelhouer in die betrokke maatskappy, en die derde applikant waarskynlik 'n aandeelhouer in die betrokke besigheid, maar hulle hoef dit nie noodwendig te wees ten einde locus standi te hê nie, en aangesien hulle dit nie uitdruklik beweer nie, sal ek aanvaar dat dit nie bewese is nie. Wat hulle wel sê, is genoeg. Iemand wat 'n direkteur is en in volle beheer is van 'n maatskappy wat 'n besigheid bedryf, en iemand wat die bestuurder is van 'n besigheid, het sekerlik 'n

29.

wesentlike belang daarby dat die besigheid as 'n sakeonderneming moet gedy, en dat die omset, en dus die winsgewendheid daarvan, nie geskaad moet word nie. Dit lê tog voor die hand. En daardie belang van die eerste en derde applikante is allermins ver verwyderd van die besluit van die Stadsraad; dit is duidelik dat, as die besluit ongedaan gemaak sou word, dan sal die boikot wat daaruit voortgespruit het, verval, en dan sal die swart koopkrag terugkeer na die besighede en die omset herstel word. Die belang is direk genoeg om locus standi te verleen.

In hierdie verband het mnr Hodes egter 'n verdere argument geopper. Dit is dat daar nie 'n oorsaaklike verband is tussen die Stadsraad se besluit en die ingetrede verlies aan omset nie, vanweë die "nuwe gebeure" wat plaasgevind het tussen die besluit en die verlies, naamlik die oproep tot die boikot, die organisering en die instelling daarvan, en die omvang en die sukses daarvan. Ter ondersteuning van die

30.

argument is ons verwys na gewysdes waarin die effek van 'n novus actus interveniens bespreek is in verband met deliktuele eise vir skadevergoeding (bv Fischbach v Pretoria City Council 1969 (2) SA 693 (T) op 699G-
700G), op die grondslag dat die applikante hier geen eisoorsaak het as hulle nie die vereiste oorsaaklike verband kan bewys nie. Na my mening slaan die argument die bal mis. Ons is nie hier gemoeid met 'n eis om skadevergoeding nie, maar alleenlik met die vraag na locus standi, en in laasgenoemde opsig kan beleids-oorwegings wat toepaslik is met betrekking tot veroorsaking in 'n deliktuele verband nie vanself deurslaggewend wees nie. Ek sal veronderstel (en dis 'n blote veronderstelling, sonder oorweging) dat daar op die gebied van die administratiefreg situasies kan wees waar h applikant se aanspraak op locus standi kan misluk op grond daarvan dat hy in 'n suiwer privaatregtelike sin nie 'n volledige of afdwingbare eisoorsaak vir regshulp teen die respondent het nie.
31 . Maar dit is nie die posisie in die omstandighede van die onderhawige saak nie. Die applikante se aanval op die geldigheid van die Stadsraad se besluit staan heeltemal los van hulle bewerings aangaande die verlies aan besigheidsomset. Dit kan soos volg toegelig word. Die applikante voer aan dat die Stadsraad se besluit aanvegbaar is (onder meer) op grond van die welbekende hersieningsgronde vermeld in Shidiack v Union Government (Minister of the Interior) 1912 AD 642 op 651, en hierin het die Hof a quo hulle gelyk gegee (sien die gerapporteerde uitspraak op 923E-H). Die bevinding van die Hof a quo beteken dat die Stadsraad se besluit ultra vires was en dus nietig is (sien bv Durinq NO v Boesak and Another [1990] ZASCA 51; 1990 (3) SA 661 (A) op 676A-D). Ons moet nog kom by die vraag of die Hof a quo se bevinding korrek is, maar om die vraag na locus standi uit te maak moet daar, as 'n kwessie van logika, veronderstel word dat die besluit wel ongemagtig en nietig is (vgl, by wyse van analogie, Ritz Hotel Ltd v

32.

Charles of the Ritz Ltd and Another 1988 (3) SA 290 (A)
op 307H). Die veronderstelde nietigheid van die besluit hou nie verband met die applikante se bewerings oor hoe hulle besigheidsbelange daardeur getref is nie. Laasgenoemde bewerings is slegs ter sake tot die vraag: watter belang het die applikante by die nietig-verklaring van die besluit deur die Hof? Die applikante het bewys dat die besluit van die Stadsraad, wat veronderstel word ongemagtig en nietig te wees, die boikot veroorsaak het, en dat die boikot veroorsaak het dat die besighede geskaad is waarby die eerste en die derde applikante wesentlike belanghebbendes is. Aldus beskou, spreek die feite sterk ten gunste daarvan dat die Hof toeganklik behoort te wees vir hierdie applikante, en gevolglik moet die bevinding wees dat hulle wel locus standi het om die nietigverklaring van die besluit aan te vra.

Vervolgens kom ek by 'n ander aspek van locus standi, wat net op die eerste applikant betrekking het.
33. Dit is 'n gevestigde beginsel dat 'n munisipale belastingbetaler h genoegsame belang het by die aanwending van die munisipale fondse om hom met locus standi te beklee om 'n onregmatige besteding deur die Stadsraad van sodanige fondse by wyse van h hofbevel te verhinder (sien bv die Dalrymple-saak supra, per INNES HR op 382-3 en 385, per WESSELS R op 393-5, per BRISTOWE R op 400-1; en die McCagie-saak supra op 627-8). Die eerste applikant, soos vroeër vermeld, is h belastingbetaler van die Stadsraad; en volgens die drie besluite van die Stadsraad wat vroeër aangehaal is, is dit duidelik dat die Stadsraad se optrede die besteding van munisipale fondse behels het in verband met die aanbring van kennisgewingborde by die parke. Op die oog af kan die eerste applikant dus locus standi ontleen aan die Dalrymple-beginsel. Mnr Hodes het egter aangevoer dat dit tog nie die geval is nie, op grond van drie argumente wat hy geopper het. In die eerste plek het hy aan die hand gedoen dat die bedrag
34. van die uitgawes wat die Stadsraad se besluite meegebring het so gering is dat dit nie aanleiding kan gee tot h wesentlike belang soos die Dalrymple-beginsel vereis nie. Ek stem nie saam nie. Die besluit van 29 November 1988, deur die verwysing na die beskikbaarheid van fondse, het reeds in die vooruitsig gestel dat nie onaansienlike fondse nie benodig sou wees om die besluit uit te voer, en in die besluit van 20 Maart 1989 word 'n oorbesteding van R1 100,00 goedgekeur. Daar is geen sprake hier van oorwegings van de minimis nie, en die feit dat die betrokke bedrag beskeie mag wees, kan nie die toepassing van die Dalrymple-beginsel uitskakel nie.

Die tweede argument was dat die Dalrymple-beginsel gegrond is op die bestaan van 'n vertrouens-verhouding tussen 'n Stadsraad en sy belastingbetalers, en dat daardie verhouding tussen die Stadsraad en die eerste applikant in die huidige geval nie geskend is nie, omdat die eerste applikant, synde 'n blanke, se
35. toegangsreg tot die parke nie deur die Stadsraad se optrede geraak is nie. Hierdie argument berus op 'n wanopvatting van die grondslag van die beslissing in die Dalrymple-saak. Die vertrouensverhouding behels dat die Stadsraad munisipale fondse nie op 'n ongemagtigde en onregmatige wyse mag aanwend nie; 'n belastingbetaler se belang ten opsigte van munisipale fondse is voldoende per se om locus standi te verleen om sodanige aanwending te belet. Dit is nie 'n voorvereiste vir 'n belastingbetaler se locus standi dat, bo en behalwe sy belang daarby om 'n onregmatige aanwending van fondse te belet, daar nog op 'n ander reg of belang van hom persoonlik inbreuk gemaak hoef te word nie. Dit blyk duidelik uit die vroeë beslissings in Dormer v Town Council of Cape Town 4 SC 240 en Cairncross v Oudtshoorn Town Council 14 SC 272, en die bespreking daarvan in die Dalrymple-saak op 383, 394-5 en 400.

Die derde argument het berus op 'n aantal
36.

voorbeelde wat voorgehou is as gevalle waar 'n belastingbetaler geen reg sou hê om regshulp aan te vra nie, alhoewel daar 'n onreelmatige aanwending van munisipale fondse plaasgevind het: die Stadsraad waardeer iemand anders se eiendom te laag, of slaan sy water- en elektrisiteitsverbruik te laag aan; of die Stadsraad, wat voorrade moet aankoop (bv parkeermeters, verkeersligte, grassnyers of wat ook al), besluit op 'n fabrikaat van minderwaardige gehalte, wat op 'n slegte belegging uitloop. Net soos die Hof in sulke gevalle nie 'n beswaarde belastingbetaler sal aanhoor nie, aldus die betoog, kan die eerste applikant hom nie daaroor bekla dat die Stadsraad se uitgawes in verband met sy besluit oor die parke nie tot voordeel van die munisipaliteit gestrek het nie. Die aangevoerde analogie kan nie opgaan nie. In die aangehaalde voorbeelde is daar sprake dat die Stadsraad onoordeelkundig of dwaas opgetree het, maar nie dat hy die perke van sy magte oorskry het nie. Die uitsprake

37.

in die Dalrymple-saak maak dit duidelik dat die beginsel wat daar aanvaar is, gegrond is op die oorweging dat die Stadsraad slegs die magte kan uitoefen wat kragtens statuut aan hom toegeken is; enige besteding van munisipale fondse buitekant die magtigende bepalings van die statuut is ultra vires en dus onregmatig, en dis op daardie grond dat 'n belastingbetaler geregtig is om die Hof te vra om sodanige besteding te belet. So 'n posisie sou bestaan in mnr Hodes se voorbeelde, as die Stadsraad iemand se verpligting om belastings of verbruikerstariewe te betaal, sou kwytskeld of verminder in stryd met 'n statutêre bepaling (vgl Dormer se saak supra), of voorraad sou aankoop in stryd met 'n prosedure wat gebiedend deur statuut voorgeskryf word (vgl Cairncross se saak supra) . Wat die huidige saak betref, is dit wel so dat die Stadsraad se optrede in verband met die parke oënskynlik val binne die magtigende bepalings van artikel 2(1 ) van Wet 49 van 1953, soos vroeër reeds

38.

opgemerk is, en dat 'n ultra vires handeling dus nie so
opvallend voor die hand lê as in die gevalle wat ek so
pas genoem het nie. Maar die applikante se aanval op
die Stadsraad se besluite berus nie net op bewerings
dat die Stadsraad onverstandig opgetree het en nie ten
voordeel van die inwoners van die dorp nie. Hulle saak
gaan veel verder as dit. Hulle voer aan dat die
Stadsraad die diskresie wat die statuut aan hom verleen
het op 'n onbehoorlike wyse uitgeoefen het, onder meer
deurdat hy mala fide opgetree het en sonder dat hy

behoorlike aandag aan die saak bestee het. Wat dit

betref, is die regsposisie soos volg:

"Waar die uitoefening van 'n diskresie deur een of ander van hierdie hersieningsgronde geraak word, tree die owerheid ultra vires op en is sy handeling nietig. Regtens het die owerheid in so 'n geval glad nie kragtens die magtigende bepaling opgetree nie."

(per E M GROSSKOPF AR in Durinq NO v Boesak and Another

supra op 676B) . Die onderhawige saak pas dus volkome

in by die Dalrymple-beginsel, en gevolglik het die
39. eerste applikant op hierdie grondslag ook locus standi. 'n Afsonderlike aspek van locus standi wat op die derde applikant betrekking het, verdien besondere aandag, met die oog op die oorweging wat later volg, van die meriete van die applikante se aanval op die Stadsraad se besluit. Die derde applikant sê in sy verklaring dat, voordat die Stadsraad die gebruik van die parke vir blankes alleen gereserveer het, hy by verskeie geleenthede gebruik gemaak het van Proteapark deur gedurende werksdae daar met sy kleinseun te speel. Met verwysing na die derde applikant se gebruik van die park het die Hof a quo bevind (op 919A-B) dat hy 'n lid van die publiek is ten behoewe van wie die Stadsraad volgens artikel 63 van die Plaaslike Bestuursordonnan-sie 17 van 1939 (T) die parke in trust hou, "vir die gebruik en tot voordeel van die publiek", en dat hy, as die besluit van die Stadsraad bly staan, nou 'n misdryf sou pleeg indien hy een van die parke betree. Op grond (onder meer) van hierdie bevindinge het die Hof a quo

40.

beslis dat die derde applikant locus standi het.
Hierdie deel van die Hof a quo se beslissing is namens
die Stadsraad in die betoog voor ons aan breedvoerige
kritiek onderwerp.

Artikel 63(1) van die Plaaslike Bestuurs-

ordonnansie 17 van 1939 ("die Ordonnansie") bepaal soos
volg:

"63. (1) Die raad het die beheer en bestuur oor alle-

(a) paaie, strate, deurgange, brûe, bo-
grondse brûe, duikweë, met inbegrip
van voetbestratings, voetpaaie, sy-
paadjies en steë;

(b) pleine en ander oop ruimtes, tuine,
parke en ander ingeslote ruimtes;

(c) duikslote en ponte;

(d) damme, kanale, reservoirs, water-
leidings en watervore;

wat te eniger tyd op wettige gesag afgesonder en toegeëien is of sal word vir die gebruik en tot voordeel van die publiek, of waarop die inwoners van die munisipaliteit te eniger tyd 'n gemene reg sal hê of verkry, en die eiendomsreg daarvan berus by die raad in trust om hulle oop te hou (behalwe soos in hierdie Ordonnansie of 'n verordening anders bepaal is), en in 'n goeie toestand te hou vir sover die geldmiddele van die raad dit toelaat, vir die gebruik en tot vóordeel van die inwoners.

Vir die doeleindes van hierdie subartikel

41.

beteken -

(i) die uitdrukking 'op wettige gesag
afgesonder en toegeëien' die bewaring in
die Kantoor 'van Aktes of ander
registrasiekantoor van enige algemene
kaart van h dorp, landbouhoewes of ander
verdeling van grond of verandering
daarvan, byvoeging daartoe of wysiging
daarvan deur die Landmeter-generaal
goedgekeur, waarop die paaie, strate,
pleine, waarop die publiek 'n gemene reg
van gebruik het, aangetoon is;
(ii) "

Namens die Stadsraad is die argument in die

eerste plek dat die artikel volgens sy bewoording 'n
onderskeid tref tussen die publiek en die inwoners van
die munisipaliteit; "die publiek" moet die breë
publiek wees, wat nie-inwoners omvat; en waar daar
gepraat word van "die inwoners", moet die bedoeling
wees om die lede van die breë publiek uit te sluit wat
nie inwoners is nie. Ek sal veronderstel dat dit so

is. Tweedens gaan die argument voorts, met verwysing

na 'n groot klomp gesag oor die gewone en erkende
betekenis van die woord "inwoner", dat die derde

applikant nie 'n inwoner van die munisipaliteit is nie,

42.

aangesien hy slegs daar werk en nie daar woon nie. Ek sal veronderstel dat dit so is. Op grond van die voorgaande is die konklusie van die argument dan dat die derde applikant geen reg gehad het op die gebruik van die parke nie. Daarmee kan ek hoegenaamd nie saamstem nie, om die redes wat volg.
In Nel se verklaring word daar gesê dat die parke wat geraak word deur die Stadsraad se besluit, ontspanningsgronde is wat deur die Stadsraad beheer en bestuur word ingevolge die bepalings van die Ordonnansie, vir die gebruik en tot voordeel van die inwoners. Dit word dus deur die Stadsraad aanvaar dat die parke ressorteer onder artikel 63(1) van die Ordonnansie. Maar namens die Stadsraad word daar nou aangevoer dat die artikel betrekking het op twee kategorieë parke, dié wat afgesonder en toegeëien is vir die gebruik en tot voordeel van die breë publiek, en dié waarop die inwoners van die munisipaliteit 'n gemene reg verkry het; dat die applikante nie bewys
43. het dat die parke waarom dit hier gaan, onder die eerste kategorie val nie; dat dit dus moontlik is dat hulle onder die tweede kategorie val; en dat op daardie grondslag dit nie blyk dat nie-inwoners 'n reg van toegang tot die parke gehad het nie. Die suggestie dat die parke van Carletonville onderhewig is aan 'n gemene reg van gebruik ten gunste van die inwoners alleenlik, en nie ook die lede van die breë publiek wat daar werk of in die omgewing woon nie, is na my mening 'n uitvloeisel van vergesogte bespiegeling wat indruis teen oorweldigende waarskynlikhede tot die teendeel. Die applikante het aangetoon dat talle nie-blankes nog altyd die parke gebruik het, insluitende die derde applikant, en volgens die Stadsraad is hulle nie-inwoners. Die duidelike implikasie van die applikante se bewerings is dat sodanige gebruik 'n wettige gebruik was, in die uitoefening van hulle regte. In mev
Claasen se verklaring word dit trouens uitdruklik

beweer dat bestaande regte waaroor swartes, kleurlinge

44.

en Indiërs in Carletonville beskik het, deur die
Stadsraad van hulle weggeneem is. As die Stadsraad
gronde gehad het waarop hy die applikante se saak in
hierdie opsig kon en wou betwis het, dan is dit redelik
om te verwag dat hy dit by wyse van Nel se verklaring
sou geopper het. Hy het dit nie gedoen nie. In plaas
daarvan vind ons in Nel se verklaring niks meer nie as
dit:

"Ek ontken dat regte waaroor anderskleuriges voorheen beskik het weggeneem is."

In die omstandighede is dit nie h bona fide ontkenning
wat aanleiding gee tot h werklike geskil nie. Daarby
moet in gedagte gehou word dat volgens mnr Thiart se
verklaring, waarna ek vroeer verwys het, die gebruik
van die parke soos dit was voor die besluit van die
Stadsraad, teruggaan tot in die beginjare van die dorp,
na sy stigting. Dit is hoogs waarskynlik dat die
betrokke parke as sodanig aangetoon sou gewees het op 'n
algemene kaart van die dorp, wat deur die landmeter-
45. generaal goedgekeur en in die Akteskantoor geregistreer is, soos beoog word in para (i) van artikel 63(1) van die Ordonnansie (sien die aanhaling hierbo). Ek kan nie aanvaar, as dit nie so was nie, dat die Stadsraad sou nagelaat het om dit onder die aandag van die Hof te bring nie. Op die waarskynlikhede val die parke dus inderdaad binne die eerste kategorie van die artikel. As sodanig erken en bevestig die artikel uitdruklik dat die breë publiek 'n gemene reg van gebruik het" op daardie parke - net soos op die dorp se paaie, strate, voetpaaie, sypaadjies en so meer.
Uit hoofde van die voorgaande, en in ieder geval, is die betrokke parke uiteraard openbare plekke, waartoe die bree publiek prima facie 'n reg van toegang het. Die volgende opmerkings van INNES HR in die Dalrymple-saak supra (op 380) is van toepassing (die inleidende woorde verwys na 'n beslissing van die Hooge Raad van Mechelin):

"And from that time onward - the decision was
46.

given in 1578 - the doctrine was firmly established that the right of a private person was limited to prosecuting actions in his own interest; he had no title to institute them in the interest of the public. At the same time our law did not require that the interest of the person suing should be greater or more special than that of other members of the public. Provided only that some right which he was personally entitled to exercise was interfered with, or that he was personally injured by the act complained of, it made no difference that his right or his injury were no greater than those of other members of the public. He had a locus standi, and could set in motion the machinery of the law. Thus, if a highway were interfered with, any member of the public could sue, no matter what rights his neighbours had: he had a right personally to travel upon the highway (Voet, 43, 8, 1)."

Namens die Stadsraad is daar gesteun op die

uitlatings van WESSELS HR in Roodepoort-Maraisburg Town
Council v Eastern Properties (Prop) Ltd 1933 AD 87 op

101-2, wat soos volg lui:

"The actio popularis is undoubtedly obsolete, and no one can bring an action and allege that he is bringing it in the interest of the public, but by our law any person can bring an action to vindicate a right which he possesses (interesse) whatever that right may be and whether he suffers special damage or

47.

not, provided he can show that he has a direct interest in the matter and not merely the interest which all citizens have.
He can therefore by our law invoke a statute passed either wholly or partly in his interest, without alleging special damage (provided his interest is not too remote, as where it is merely an interest which he has in common with all other citizens)."

Na my mening is daar geen teenstrydigheid of

weerspreking tussen die twee aangehaalde passasies nie.
Elkeen beklemtoon maar net 'n verskillende aspek van die
vraag na locus standi, en bekyk dit dus vanuit
'n ander hoek. In die uitlatings van WESSELS HR is die

gebruik van die woord "merely", op twee plekke,
opmerklik, soos dit gekoppel word aan die woord

"interest". Iemand wat regshulp aanvra, kan nie
aanspraak maak op locus standi as sy belang by die saak

niks meer of niks anders is as die belang wat alle

burgers daarby het nie. Maar as h reg wat hy

persoonlik kan uitoefen, aangetas word, word sy locus
48. standi hom nie ontneem net omdat dieselfde reg aan ander lede van die publiek toekom nie. Dit is waarop die uitlatings van INNES HR toegespits is. Dit kom dus hierop neer: die blote feit dat iemand die reg of die belang waarop hy aanspraak maak vir locus standi deel met ander mense, wys nie op sigself die antwoord aan op die vraag of hy wel locus standi het, al dan nie. Per slot van sake hang die antwoord af van al die omstandighede. By wyse van toeligting noem ek twee uiterste voorbeelde, verbandhoudend met die feite van die huidige saak. In die eerste voorbeeld woon 'n swart man in Kaapstad; hy was nog nooit in Carletonville nie en hy het ook geen voorneme om die dorp te besoek nie. As hy die Hof sou nader om die hersiening van die Stadsraad se besluite, mag dit wel wees dat die Hof nie bereid sou wees om na hom te luister nie. Sy reg, as 'n lid van die breë publiek, om die parke van Carletonville te gebruik, sou dan op sigself nie genoeg wees om aan hom so 'n direkte belang by die saak te gee
49. as wat nodig is vir locus standi nie. In die tweede voorbeeld woon 'n swart man in Khutsong, digby die grense van Carletonville; hy werk in die dorp; op elke werksdag besoek hy Proteapark oor die middag-etensuur; en dit was sy voorneme om voort te gaan om dit te doen, totdat die Stadsraad se besluit hom belet het. As hy die Hof sou nader, kan daar geen twyfel wees nie dat die Hof sy eis om regshulp behoort aan te hoor. Hy het locus standi omdat hy 'n direkte belang by die saak het wat nie geaffekteer word deur die bestaan van 'n ooreenstemmende reg by ander lede van die breë publiek, of 'n ooreenstemmende belang by groot getalle ander inwoners van Khutsong wat gereeld Carletonville besoek en die parke gebruik nie.

Ten opsigte van die posisie van die derde applikant, het mnr Hodes groot gewag gemaak van die feit dat hy nie beweer dat hy enige voorneme gehad het om weer Proteapark te gebruik, as dit nie was vir die Stadsraad se besluit nie. Om aan te dring op so

50.

'n bewering, in die omstandighede van hierdie geval, sou na my oordeel 'n soort formalisme wees waarsonder 'n mens goed kan klaarkom in die pragmatiese hantering wat aangewese is van die locus standi-vereiste. Die derde applikant is die bestuurder van 'n besigheid in die sakesentrum van die dorp, waarin hy ook 'n belanghebbende is; klaarblyklik is hy steeds 'n voortdurende besoeker aan die dorp, op 'n gereelde grondslag; hy het voorheen van Proteapark gebruik gemaak; hy is nou van die geleentheid beroof om sy reg uit te oef en om dit weer te doen. Hieruit is sy direkte belang by die saak duidelik genoeg. Ek stem dus saam met die Hof a guo se gevolgtrekking dat die derde applikant ook in hiedie opsig locus standi het.

Daar is nog een oorblywende aspek van locus
standi wat aandag verdien. Dit het betrekking op die
derde applikant, maar vir die oorweging daarvan is dit
nodig om ook die posisie van die tweede applikant in
oënskou te neem. Ek het vroeër genoem dat die derde

51 . applikant sê dat die gevoelens van die swart gemeenskap, wat uiteengesit word in die verklaring van die tweede applikant, gedeel en onderskryf word deur die Indiergemeenskap. Op grond hiervan het mnr Heher aangevoer dat die derde applikant se dignitas aangetas is deur die optrede van die Stadsraad, en dat hy om daardie rede locus standi geniet. Die derde applikant kan egter in hierdie opsig nie in 'n beter posisie wees as die tweede applikant nie, en ten aansien van hom het die Hof a quo bevind (op 918F-I) dat die krenking van sy "menswaardigheid" nie genoegsaam is om aan hom locus standi te verleen nie. Die redes vir die Hof a quo se bevinding moet dus nagegaan word.
Die tweede applikant beweer dat die Stadsraad se besluit hom "erg ontstel en teleurgestel" het, en dat hy (en talle ander swartes) "beledig en te na gekom" voel daardeur. Hierdie bewerings word nie ontken nie. Daar is geen rede waarom die tweede applikant se bewerings nie aanvaar sal word as 'n juiste
52. beskrywing van sy subjektiewe gevoelens nie. Getoets aan 'n objektiewe maatstaf, is daar by my geen twyfel nie dat dit aanvaarbaar is dat die Stadsraad se besluit inderdaad deur iemand in die tweede applikant se posisie as beledigend en krenkend ervaar sou word. Daar was dus 'n skending van die tweede applikant se dignitas. Dat diskriminerende maatreëls op 'n rassegrondslag op mense se dignitas 'n inbreuk kan maak, is meer as vyftig jaar gelede al aanvaar in 'n minderheidsuitspraak in hierdie Hof: sien Minister of Posts and Telegraphs v Rasool 1934 AD 167, per GARDINER Wn AR op 189-191. (Die werklike redes vir die meerderheids- en minderheidsbeslissings in daardie saak is nie ter sake vir huidige doeleindes nie.) Dignitas is 'n diep ingewortelde begrip in ons reg, en, wat my betref, h kosbare een. Die klassieke omskrywing daarvan kry h mens in Melius de Villiers Roman and Roman Dutch Law of Injuries op 24:

"By a person's reputation is here meant
53.

that character for moral or social worth to which he is entitled amongst his fellow-men; by dignity that valued and serene condition in his social or individual life which is violated when he is, either publicly or privately, subjected by another to offensive and degrading treatment, or when he is exposed to ill-will, ridicule, disesteem or contempt.
The rights here referred to are absolute or primordial rights; they are not created by, nor dependent for their being upon, any contract; every person is bound to respect them; and they are capable of being enforced by external compulsion. Every person has an inborn right to the tranquil enjoyment of his peace of mind, secure against aggression upon his person, against the impairment of that character for moral and social worth to which he may rightly lay claim and of that respect and esteem of his fellow-men of which he is deserving, and against degrading and humi-liating treatment; and there is a corresponding obligation incumbent on all others to refrain from assailing that to which he has such right. The law recognises the absolute character of this right, so far as it is weli founded and has not been lost or forfeited in the eye of the law itself, and it takes this right under its protection against aggression by others."

(Vgl ook bv R v Umfaan 1908 TS 62 op 66, en Minister of
Police v Mbilini 1983 (3) SA 705 (A) op 715G-H.)

Die beredenering van die Hof a guo op hierdie
54.

punt, soos ek dit verstaan, het nie berus op 'n
verwerping van die betoog dat die tweede applikant se
dignitas aangetas is nie. Vir die gerief van verwysing
haal ek die volgende uittreksel uit die uitspraak a quo
hier aan (op 918F-I):

"Namens applikante word gesteun op die uitspraak van Beadle HR wat gerapporteer word in City of Salisbury v Mehta 1962 (1) SA 675 (FC). Die beslissing het gegaan oor die geldigheid van 'n besluit van 'n plaaslike owerheid om Asiate te verbied om gebruik te maak van munisipale swembaddens. Te 678H-679A sê die Hof dat die blote feit dat die diskriminasie kwetsend is, dit enige Asiaat die reg gee om verligting aan te vra. Die toepaslike regsbeginsel - luidens die uitspraak - is dié saamgevat in die boek Roman and Roman-Dutch Law of Injuries deur Melius de Villiers, dat 'n persoon beskerming van die hof kan vra teen 'n belediging. Met respek, hierdie redenasie weerspieël 'n verwarring tussen die regsbeginsels wat van toepassing is by die deliksvorm injuria en die hersieningsbevoegdhede van die Howe ten aansien van administratiewe handelinge. Ek dink nie dat 'n lid van 'n groep wat beledig voel vanweë 'n administratiewe handeling wat 'n vernederende effek het op daardie groep, om daardie rede alleen hersiening deur die Hof kan aanvra nie."

In die saak waarna verwys word (City of Salisbury v
55. Mehta), was die hersiening van die betrokke diskriminerende besluit aangevra, en toegestaan, juis op grond daarvan dat die diskriminasie beledigend en vernederend was teenoor die rassegroep waarvan die applikant daar 'n lid was. Dit is nie die posisie in die onderhawige saak nie. Hier word die geldigheid van die Stadsraad se besluit aangeval op gronde anders as die skending van die applikante se dignitas; laasgenoemde is ter sake slegs binne die raamwerk van die ondersoek na locus standi. Dit is dus nie nodig om in te gaan op die Hof a quo se kritiek teen die beredenering van BEADLE HR in City of Salisbury v Mehta supra nie. Die vraag voor die Hof a quo was net dit: aangenome dat die Stadsraad se besluit hersienbaar is op die geykte gronde genoem in die Shidiack-saak supra, het die tweede applikant locus standi om die hersiening aan te vra, omdat sy dignitas gekrenk is deur die besluit? Ek is nie seker dat die Hof a quo hierdie vraag werklik onder die oë gesien het nie. Vir die
56. beantwoording daarvan is dit nie nodig om te bepaal of die tweede applikant in privaatregtelike sin met sukses 'n deliktuele eis gegrond op iniuria teen die Stadsraad sou kon gehandhaaf het nie. Die ondersoek na locus standi is nie so tegnies nie. Die vraag is net: ver-skaf die inbreuk op die tweede applikant se dignitas aan hom 'n direkte belang by die aangevraagde regshulp, al is sodanige regshulp nie teen daardie inbreukmaking gemik nie?
Dit mag wees dat die Hof a guo gemeen het om die pasgestelde vraag ontkennend te beantwoord. As dit so is, verskil ek met eerbied. Dit is weliswaar nie noodwendig elke lid van die rassegroep waarteen gedis-krimineer word wat aanspraak kan maak op locus standi nie. Om weer te verwys na 'n voorbeeld wat ek vroeer genoem het: die man wat in Kaapstad woon en h vreemde-ling is aan Carletonville sal bes moontlik nie kan aan-voer dat sy gekrenkte gevoelens die deure van die Hof vir hom moet oopmaak nie. Sy belang sou dan te ver
57. verwyderd wees van die gewraakte oorsaak van sy ge-griefheid. Maar die tweede applikant se posisie is anders. As iemand wat in Khutsong woon en h besigheid daar het, wat sy inkopies in Carletonville doen en klaarblyklik gereeld daar besoek aflê, meen ek dat hy intiem genoeg betrokke is by die gemeenskap van Carle-tonville en by die doen en late van die Stadsraad, om aan hom 'n direkte belang te verleen by die nietigver-klaring van die Stadsraad se besluit, uit hoofde van die feit"dat sy dignitas daardeur gekrenk is.
Om terug te kom by die derde applikant: mnr Heher het aangevoer dat, aangesien hy 'n lid is van 'n rassegroep waarteen gediskrimineer is, daar sonder meer veronderstel moet word dat sy dignitas gekrenk is. Ek vind dit nie nodig om daarop in te gaan nie. Mnr Hodes het aangevoer dat dit nie uit die derde applikant se verklaring blyk dat sy gevoelens inderdaad gekwets is nie. Ek stem nie daarmee saam nie. Die derde applikant het wel nie uitdruklik gesê dat hy beledig of
58. verneder voel deur die Stadsraad se optrede nie, maar 'n mens behoort nie sy verklaring aan 'n noulettende onder-soek te onderwerp nie, veral nie omdat in Nel se ver-klaring daar slegs 'n blote, algemene ontkenning is van die applikante se locus standi. Die derde applikant sê wel dat die Indiërgemeenskap die gevoelens van die swart gemeenskap deel en onderskryf; as 'n lid van die Indiërgemeenskap gee hy myns insiens daardeur met voldoende duidelikheid te kenne dat hy self ook, soos die tweede applikant, beledig en gekrenk voel deur die Stadsraad se besluit. Sy verbintenis met die breë gemeenskap van Carletonville en met die Stadsraad se optrede is nie minder heg as dié van die tweede applikant nie. My gevolgtrekking is dus dat die inbreuk op sy dignitas aan hom 'n voldoende direkte belang gee by die Stadsraad se besluit om hom op hierdie grond ook met locus standi te beklee.

Daarmee is my bespreking van die locus standi van die applikante afgehandel. Ek kom nou by 'n

59.

oorweging van die geldigheid van die Stadsraad se
besluit van 29 November 1988 (die lotgeval van die
daaropvolgende besluite hang daarmee saam). Soos nou
al reeds geblyk het, is die besluit geneem uit hoofde
van artikel 2(1) van Wet 49 van 1953. Die tersaaklike
bepalings daarvan lui soos volg:

"Enigiemand wat toesig of beheer het oor

enige openbare persele , hetsy as

eienaar of huurder of hetsy uit hoofde van sy

amp of andersins, kan, wanneer hy dit

dienstig ag en op die wyse of deur die middels wat hy mees gerieflik ag om alle

betrokkenes in te lig, bedoelde persele
vir die uitsluitende gebruik van persone van 'n bepaalde ras of klas, afsonder of aanwys."

Voor 1953 was daar bepalings met 'n

soortgelyke strekking op die Wetboek, in Wet 22 van

1916, soos gewysig in 1949, wat op eiendom van die
Spoorwegadministrasie betrekking gehad het. Ten
opsigte van daardie bepalings het hierdie Hof beslis
dat maatreëls wat daarvolgens getref is, ongeldig is as
hulle op ongelyke voet diskrimineer tussen persone van
verskillende rasse of klasse - sien R v Lusu 1953 (2)

60.

SA 484 (A) (en vgl R v Abdurahman 1950 (3) SA 136 (A)).
Artikel 2(1) van Wet 49 van 1953 dek 'n wyer veld, in

soverre dit betrekking het op alle instansies wat in
beheer is van openbare plekke, maar met die oog op die
voorgeskiedenis lê die eintlike nuwigheid en die
werklike trefkrag van Wet 49 van 1953 nie soseer in
artikel 2(1) nie, maar wel in artikel 3. Die
tersaaklike bepalings daarvan lui soos volg:

"Wanneer enige persoon of gesag uit hoofde

van die bepalings van artikel twee
enige openbare persele vir die

uitsluitende gebruik van persone van h

bepaalde ras of klas afgesonder,
afgebaken of aangewys het, is sodanige afsondering, afbakening of aanwysing nie ongeldig nie bloot op grond daarvan dat -

(a) geen sodanige persele insgelyks

vir die uitsluitende gebruik van persone van enige ander ras of klas afgesonder, afgebaken of aangewys is nie; of

(b) enige sodanige persele wat insge-

lyks vir die gebruik van persone van 'n ander ras of klas afgesonder, afgebaken of aangewys is, nie wesenlik soortgelyk is aan of van dieselfde aard, standaard, omvang of gehalte is as die persele

wat soos voormeld afgesonder,

afgebaken of aangewys is nie."

61 .

Die oogmerk van hierdie bepalings was duidelik om die uitwerking van die beslissings in R v Abdurahman supra en R v Lusu supra te omseil. Voortaan sou rassediskriminasie op 'n ongelyke grondslag nie meer 'n grond wees waarop die aanwysing van aparte geriewe aangeveg kon word nie. Maar dit het nie meegebring dat die optrede van 'n owerheidsinstansie ingevolge artikel 2(1) hoegenaamd nie aanvegbaar is nie. Dat dit nie die bedoeling was nie, word onderstreep deur die opvallende gebruik van die woord "bloot" in artikel 3. As daar bo en behalwe die feit van ongelyke rassediskriminasie iets sou bykom wat die hersiening van optrede ingevolge artikel 2(1) regverdig, kan dit steeds lei tot 'n bevinding dat sodanige optrede ongeldig verklaar word. Die artikel beklee die persone en instansies op wie dit betrekking het, met 'n diskresie, en dit is 'n baie wye diskresie, veral vanweë die gebruik van die woorde "wanneer hy dit dienstig ag" (sien bv State President and Others v Tsenoli; Kerchhoff and Another v Minister
62. of Law and Order and Others 1986 (4) SA 1150 (A) op
1182B-F en die sake daar aangehaal). Maar dit beteken ook nie dat die uitoefening van die diskresie immuun is teen aanvegting nie (vgl R v Lusu supra op 492A-F en Momoniat v Minister of Law and Order and Others; Naidoo and Others v Minister of Law and Order and Others 1986 (2) SA 264 (W) op 268B-275H). Die Hof kan ingryp as die gemagtigde instansie sy wye bevoegdheid aanwend op 'n wyse wat mala fide is, of met 'n onbehoorlike motief of vir 'n onbehoorlike doel, of sonder dat hy behoorlike aandag aan die saak geskenk het; dit wil sê op die bekende hersieningsgronde soos uiteengesit in die Shidiack-saak supra. Dit word nie uitgesluit deur die bepalings van Wet 49 van 1953 nie.

Die posisie soos sopas gestel is in die betoog voor ons namens die Stadsraad aanvaar, maar mnr Hodes het vooropgestel dat Wet 49 van 1953 uitdrukking gegee het aan 'n politieke filosofie wat destyds landswyd van toepassing was, en dat die Stadsraad ten

63.

volle geregtig was om uiting te gee aan daardie politieke filosofie in sy optrede ingevolge die Wet, sonder dat die Hof hom daaroor kan uitspreek. Ek is dit met mnr Hodes eens, maar onderhewig aan 'n voorbehoud. Sy benadering hang enersyds saam met die feit, wat uit die stukke blyk, dat lede van die Konserwatiewe Party in die munisipale verkiesing op 26 Oktober 1988 die bewind in die Stadsraad oorgeneem het, en andersyds met die gewig wat die Hof a quo geheg het aan die betrokke politieke filosofie as beweegrede van die Stadsraad se besluit. Daar is gedeeltes van die uitspraak a quo wat bepaald die indruk skep dat die Hof van mening was dat die besluit aanvegbaar was op die enkele grond dat dit geneem is in navolging van 'n politieke filosofie (sien die gerapporteerde uitspraak op 923A-B en D) . As dit inderdaad die beskouing van die Hof a quo was, dan stem ek nie daarmee saam nie, en dan is mnr Hodes se kritiek teen die uitspraak goed gegrond. Ek is egter nie heeltemal seker daarvan dat
64. dit werklik is wat die Hof a quo bedoel het om te sê nie. Die navolging van h politieke filosofie by die neem van die besluit word wel ook in die uitspraak regstreeks gekoppel aan die versuim van die Stadsraad om die belange van die publiek as geheel in aanmerking te neem, soos die Stadsraad (blykens die uitspraak) verplig was om te doen (kyk op 920F-I en 923B en E), en uiteindelik is die bevinding van die Hof a quo dat die Stadsraad nie bona fide opgetree het nie "of nie behoorlik sy aandag aan die saak gegee het nie" (op 923F). As die ratio decidendi was dat die Stadsraad behep was met 'n politieke filosofie en dat dit sy oordeel in so 'n mate benewel het dat hy oorwegings verontagsaam het waaraan hy verplig was om aandag te bestee, en as so 'n bevinding op die feite geregverdig is, dan kan daar na my mening nie fout gevind word met die benadering van die Hof a quo nie. En daarin lê my voorbehoud tot die uitgangspunt wat mnr Hodes gestel het. Die Stadsraad se besluit is weliswaar nie
65. aanvegbaar nie in soverre dit geneem is ter uitvoering van 'n politieke filosofie, maar dit is wel aanvegbaar as dit andersins sou blyk dat dit mala fide of sonder behoorlike oorweging geneem is. Dit is waarop die ondersoek in hierdie saak toegespits is.
Vir die redes wat die Stadsraad beweeg het om die besluit te neem, is h mens aangewese op Nel se verklaring. Die Hof a guo het dit beskryf as "'n uiters sketsmatige verklaring". Na my mening regverdig die verklaring veel ernstiger kritiek as dit. Ek is nie ten gunste daarvan dat die verduideliking van 'n gemagtigde instansie, van die redes vir die uitoefening van sy diskresie, met 'n oorkritiese vergrootglas bekyk word ten einde tekortkominge daaruit op te diep, of blote onbeholpenheid van uitdrukking te verhef tot gronde van hersiening nie; maar toegeeflikheid kan Nel se verklaring nie red van veroordeling nie. Oor die kernvraag na die motivering van die besluit soek 'n mens in die verklaring tevergeefs na 'n duidelike antwoord.
66. Die Stadsraad het na my oordeel nie oop kaarte met die Hof gespeel nie. My kritiek is nie gemik teen Nel self nie; hy is maar net die spreekbuis van die Stadsraad om laasgenoemde se verduideliking voor die Hof te plaas. Die Stadsraad se verduideliking skiet tekort in open-hartigheid. Ek verstrek vervolgens my redes vir hierdie kritiek, en sal dan aandui wat dit tot gevolg het.
Uit h nalesing van Nel se verklaring blyk dit dat daar twee denkbare redes kon gewees het vir die Stadsraad se besluit, waarna in die betoog voor ons verwys is as "leeglêery" en 'n "politieke filosofie". Die eerste spruit voort uit 'n gedeelte van die verklaring wat ingelei word met die stelling dat die deponent dit raadsaam ag "om ter aanvang kortliks die agtergrond tot hierdie aangeleentheid uiteen te sit". Dan word daar melding gemaak van klagtes van leeglêery in sekere parke, wat onder die Stadsraad se aandag gekom het voor die munisipale verkiesing op 26 Oktober 1988, en van 'n petisie wat daarna ontvang is, aangaande

67.

leeglêery in die park by Oranjesirkel. Die besonder-hede hieroor word genoem in die uitspraak van die Hof a quo (op 921E-J) en dit hoef nie hier herhaal te word nie. Ek wil slegs die volgende daarby voeg. Die petisie ten opsigte van die park by Oranjesirkel (hier-na kortweg "Oranjesirkel" genoem) is op 'n vergadering van die bestuurskomitee op 22 November 1988 ter tafel gelê. Die opskrif van die tersaaklike gedeelte van die notule lui: "Petisie: Onaanvaarbare Toestande Oranje-straat Sirkel". Die besluit van die komitee, soos ge-notuleer, was dat die betrokke departementshoofde moes ondersoek instel na en verslag doen oor maatreëls wat getref kon word om die onaanvaarbare toestande in Oranjesirkel die hoof te bied. Die verslag van die departementshoofde wat hierop gevolg het, dra die opskrif: "Oranjesirkel: Leeglêerprobleem". Die verslag meld dat die enigste toepaslike wetgewing wat gevind kon word, Wet 49 van 1953 is, en lui dan:

"Die enigste oplossing ter bekamping van die

68.

probleem skyn dus die aanwysing van die betrokke park vir die uitsluitende gebruik van blankes te wees."

Die verslag bevat 'n aanbeveling dat Oranjesirkel vir
die uitsluitende gebruik van blankes aangewys word
ingevolge artikel 2(1 ) van Wet 49 van 1953. Hierdie
verslag het voor die Stadsraad gedien op sy vergadering
van 29 November 1988, steeds as 'n item onder die

opskrif: "Oranjesirkel: Leeglêerprobleem". Die
Stadsraad het toe die besluit geneem waaroor hierdie

saak gaan. Die besluit, soos ons gesien het, het
betrekking op

"alle parke in Blanke woongebiede en by die Burgersentrum".
Opvallend in die voorgaande relaas is dat wat

begin het as 'n klagte, 'n ondersoek en 'n aanbeveling met

betrekking tot een besondere park, geëindig het in 'n

besluit wat betrekking het op alle parke in blanke

woongebiede en daarbynog Proteapark ook. Vir hierdie

sprong word daar in Nel se verklaring geen
69. verduideliking aangebied nie. Gedagtig veral aan die omstandighede wat vroeer uiteengesit is ten opsigte van die gebruik van Proteapark deur swartes en wittes (wat nie deur die Stadsraad betwis word nie), is daar, in die afwesigheid van 'n verduideliking van die sprong wat ek genoem het, geen rasionele verklaring te vind vir die besluit, in die voorafgaande gebeure wat Nel ophaal nie. Miskien is dit dan nie verbasend dat in Nel se verklaring daarna verwys word slegs as "agtergrond" nie, en dat die verklaring geen stelling bevat dat leeglêery die rede vir die besluit was nie. In die uitspraak van die Hof a quo (op 922A-I) het ELOFF ARP die omstandighede ontleed en tot die bevinding geraak dat die Stadsraad nie vanweë 'n oorlas deur swartes gemotiveer is om die besluit te neem nie. Ek stem saam met die ontleding en die bevinding. Die eerste denkbare rede vir die besluit is dus nie die werklike rede nie.

Die tweede denkbare rede is 'n politieke
70.

filosofie. Dit word sydelings aangeraak in twee
paragrawe van Nel se verklaring. Die eerste is
paragraaf 5.5, wat deel vorm van die uiteensetting van
die "agtergrond", soos reeds vermeld. Die ander is
paragraaf 6.9, wat deel vorm van 'n reeks ontkennings.
Die algemene aard van die ontkennings blyk uit
paragrawe 6.5, 6.6 en 6.7, wat ek vroeër in hierdie
uitspraak aangehaal en bespreek het. In paragraaf 5.5
word daar eers gesê dat dit na die besluit duidelik
geword het dat "ontevredenheid by sekere mense geheers
het", en dat die Stadraad toe verskeie instansies te
woord gestaan het, onder meer die Kamer van Koophandel

en die Khutsong Dorpsraad.' Die paragraaf lui dan
verder soos volg:

"Daar moet daarop gewys word dat die meerderheid van kiesers in Carletonville op die laaste verkiesing op 26 Oktober 1988 wel ten gunste van die stappe wat deur die huidige Raad geneem is, gestem het."

Paragraaf 6.9 is vermoedelik bedoel om 'n antwoord te

verskaf op 'n gedeelte van mev Claasen se verklaring,

71.

wat soos volg lui:

"Die betrokke besluit is, in my respekvolle submissie, geneem en geïmplementeer met die uitsluitlike doel om die politieke oogmerke en filosofie van die Konserwatiewe Party te probeer afdwing op 'n gemeenskap wat dit nie wil hê nie."

Paragraaf 6.9:

"Ek ontken dat die betrokke besluit geneem en geïmplementeer is met die uitsluitlike doel om die politieke oogmerke en filosofie van die Konserwatiewe Party te probeer afdwing op 'n gemeenskap wat dit nie wil hê nie."

Ek weet nie wat dit beteken nie. As die Stadsraad
beoog het om deur Nel se verklaring (paragrawe 5.5 en

6.9) te kenne te gee dat 'n politieke filosofie sy
besluit geïnspireer het, dan kan ek my skaars 'n

geheimsinniger manier indink waarop hy kon probeer het

om dit te doen. Ek glo nie dit is nodig om verder

daarop uit te brei nie.

Die Hof a quo se bevinding dat die besluit

geneem is in navolging van 'n politieke filosofie het

berus op h afleiding uit die feit dat die bestaan van h

72.

oorlas nie in werklikheid 'n motivering was nie (kyk op 922J-923A). In hierdie Hof is ons deur mnr Hodes uitgenooi om die bevinding van die Hof a quo te aanvaar (op die grondslag van sy submissie dat dit nie 'n grond vir hersiening daarstel nie). Ek is bereid om dit te doen, om twee redes: eerstens, as 'n politieke filosofie nie aanvaar word as die rede vir die besluit nie, sal 'n mens op die beskikbare gegewens verplig wees om te sê dat dit 'n redelose besluit was; tweedens, 'n politieke filosofie as rede vir die besluit maak nie per se die besluit ongeldig nie. Om aan mnr Hodes se versoek te voldoen, kan dus net ten gunste van die Stadsraad wees. Maar terselfdertyd klaar dit nie die leemtes in Nel se verklaring, wat hierbo uitgewys is, op nie. Daar is vrae wat steeds in die lug bly hang. Waarom word die kwessie van leeglêery geopper? Waarom word die kwessie van 'n politieke filosofie verdoesel? Wat was die ware sienswyse van die Stadsraad oor die hele aangeleentheid? Dat Nel se verklaring 'n mens

73.

hieroor in die duister laat, moet vanselfsprekend 'n belangrike rol speel as ons kom by die volgende vraag: het die Stadsraad die belange van die munisipaliteit en sy inwoners behoorlik in aanmerking geneem voordat hy tot sy besluit gekom het?
Dit bring my by die volgende stadium van die ondersoek, wat van deurslaggewende belang is. Die vraag is nou of die Stadsraad behoorlik aandag bestee het aan aangeleenthede wat ter sake was tot sy besluit en wat hy in oorweging behoort te geneem het. Hierby stel ek voorop die belange van die inwoners van Carletonville. Dit ly geen twyfel nie dat die Stadsraad geen magte wat aan hom toekom, kan uitoefen anders as met inagneming van die belange van die inwoners van die munisipaliteit nie. Die magtigende bepalings van Wet 49 van 1953, hoe wyd ook al, is geen uitsondering hierop nie. Die Stadsraad is gevolglik verplig om die belange van die inwoners van die dorp te oorweeg alvorens hy 'n besluit neem soos dié wat nou
74. onder bespreking is. Na my mening is die verpligting egter nie beperk tot inwoners in die beperkte sin van die woord nie; dit het ook betrekking op lede van die breë publiek wat nie inwoners is nie, maar wat nietemin noue verbintenisse het met die dorp en wat dus beskou kan word as deel van die breë gemeenskap van Carletonville en sy omgewing. Dit volg vanself uit die aard van die funksies wat die Stadsraad uitoefen en die aard van die betrokke besluit. Ek ag dit dus nie nodig om in te gaan op die Hof a quo se poging om deur wetsuitleg h versoening te bereik tussen die bepalings van artikel 63(1) van die Ordonnansie (vroeër aangehaal) en dié van Wet 49 van 1953 nie (sien die gerapporteerde uitspraak op 920B-G). Namens die Stadsraad het mnr Hodes egter aangevoer dat, vir die doeleindes van artikel 63(1), dit inderwaarheid slegs blanke persone is wat kwalifiseer as "inwoners" van Carletonville. Ek sal aanvaar dat dit so is. Sy verdere betoog was dat die Stadsraad gevolglik die
75. belange van alle nie-blanke lede van die bree publiek kan verontagsaam by sy oorweging van 'n besluit ingevolge Wet 49 van 1953. Daardie argument verwerp ek. Artikel 63(1) is nie vatbaar vir die vertolking dat dit mense se regte van hulle ontneem nie. Wet 49 van 1953 magtig die Stadsraad om mense se regte van hulle weg te neem, maar sekerlik nie sonder enige oorweging van daardie mense se belange nie. Bowendien is dit kunsmatig en verkeerd om voor te stel dat daar 'n duidelike skeidslyn is tussen die belange van die inwoners en die belange van alle nie-inwoners. Die feite van hierdie saak toon aan hoe die belange van die twee groepe kan saamloop. Daar is duisende swartes wat gehuisves word in die myn-hostelle in en om Carletonville, en wat woon in die nabygeleë Khutsong. Hulle is nie inwoners van die dorp nie (so veronderstel ek), maar daagliks werk hulle daar, doen hulle hulle besigheid en inkopies daar, en lê hulle besoek af daar. Hulle is 'n werklike en wesentlike deel van die breë
76. gemeenskap van Carletonville. Dit is klaarblyklik in die belang van die inwoners dat hierdie nie-inwoners behoue moet bly, onder meer as tevrede werknemers, ondersteuners van die besighede, en lede van die breë gemeenskap in die algemeen. Die welsyn van die een is afhanklik van die welsyn van die ander. As die standpunt van die Stadsraad (soos deur sy advokaat voorgedra) korrek is, sou dit beteken dat die Stadsraad nie alleen die parke nie, maar ook die paaie, strate, voetpaaie, sypaadjies en so meer, kon sluit vir die gebruik van die nie-inwoners, sonder om aandag te skenk aan die uitwerking daarvan op hulle - of op die inwoners. Dit is h onhoudbare standpunt. Die Stadsraad was verplig om die belange van die breë gemeenskap van Carletonville te oorweeg.

Die Stadsraad het dit nie gedoen nie. Dit is die onvermydelike afleiding wat 'n mens moet maak uit Nel se verklaring. Daardie verklaring, moet 'n mens in gedagte hou, was geformuleer as die Stadsraad se
77. antwoord op die applikante se aansoek, soos uiteehgesit in die stukke. Die kern daarvan was dat die Stadsraad rassediskriminasie in werking gestel het; dat die regte van die blanke groep behoue gebly het, terwyl die regte van die ander rassegroepe van hulle weggeneem is; en dat dit skade en gegriefdheid by alle groepe veroorsaak het. 'n Openhartige antwoord hierop sou onmiddellik hierdie dinge onder die oë gesien het, en dit aangespreek het, en verduidelik het. Op die heel minste sou 'n mens verwag het dat daar 'n stelling sou wees dat die Stadsraad dit dienstig geag het om die politieke filosofie wat sy lede aanhang, tot uitvoering te bring; dat daar 'n opweging was van die belange van die een groep teenoor ander groepe, of dat dit onnodig was om sekere belange in aanmerking te neem; dat dit dienstig geag was om mense hulle regte te ontneem; en so meer. Maar oor al hierdie dinge swyg Nel se verklaring. Hy sê nie eers dat die Stadsraad die belange van die inwoners oorweeg het nie. In plaas

78.

daarvan word daar 'n onsuksesvolle poging aangewend om
aan te toon dat die inwoners nie skade gely het as
gevolg van die besluit nie. En wat nie-inwoners
betref, is daar niks meer nie as dit:

"Ek ontken dat regte waaroor anderskleuriges voorheen beskik het weggeneem is."

Hierdie ontkenning, wat so alleen staan, kan net te
kenne gee dat daar geen regte bestaan het wat weggeneem
kon word nie. Dit is in stryd met die werklikheid,
soos blyk uit wat vroeër gesê is. Die Stadsraad het
dus ten tyde van Nel se verklaring, toe sy aandag op
die saak toegespits was, doelbewus sy oë gesluit vir
die regte wat weggeneem is. Daaruit kan slegs afgelei
word dat die Stadsraad vroeër, toe die besluit geneem

is, geen oorweging geskenk het aan daardie regte en die
belange van diegene aan wie dit toegekom het nie. In

al hierdie omstandighede kan die algemene stelling wat
Nel in die verbygaan maak, dat die besluit geneem is

"na oorweging van alle relevante aangeleenthede", nie
79. die Stadsraad tot hulp wees op hierdie aspek van die saak nie.
Mnr Hodes het egter betoog dat dit die taak van die Stadsraad was om te bepaal watter oorwegings relevant was tot sy besluit, en dat die Hof nie kan ingryp op grond daarvan dat sy eie beoordeling van wat relevant was, verskil van dié van die Stadsraad nie. Vir hierdie submissie het mnr Hodes gesteun op sekere uitlatings van HEFER AR in Minister of Law and Order and Another v Dempsey 1988 (3) SA 19 (A) op 35D. Na my mening onderskraag daardie uitlatings nie die submissie in die wye en ongekwalifiseerde vorm waarin ek dit opgesom het nie. HEFER AR het verwys na die welbekende hersieningsgronde wat opgenoem word in sake soos die Shidiack-saak en Northwest Townships (Pty) Ltd v Administrator, Transvaal and Another 1975 (4) SA 1 (T) op 8, en met verwysing na laasgenoemde saak verder die volgende gesê (op 35C-F):

"There is one observation which I wish
80.

to make arising from the description of the grounds for review in the Northwest Township case. It relates to what Colman J referred to as 'a failure to direct his thoughts to the relevant data', and it is this: unless a functionary is enjoined by the relevant statute itself to take certain matters into account, or to exclude them from consideration, it is primarily his task to decide what is relevant and what is not, and, also, to determine the weight to be attached to each relevant factor. (Johannesburg City Council v The Administrator, Transvaal, and Mayofis 1971 (1) SA 87 (A) at 99A). In order not to substitute its own view for that of the functionary, a Court is, accordingly, not entitled to interfere with the latter's decision merely because a factor which the Court considers relevant was not taken into account, or because insufficient or undue weight was, according to the Court's objective assessment, accorded to a relevant factor. A functionary's decision cannot be impeached on such a ground unless the Court is satisfied, in all the circumstances of the case, that he did not properly apply his mind to the matter."

Die sleutelwoorde in die aangehaalde passasie

is "primarily" en "merely". Na my oordeel wou HEFER AR
slegs die aandag toespits daarop dat die Hof op
hersiening nie inmeng met die besluit van 'n instansie
wat met h diskresie beklee is, enkel en alleen op grond
81 . daarvan dat die Hof van oordeel is dat die besluit verkeerd is nie. Hierdie beskouing is gebaseer op die samehang van die bespreking wat in die uitspraak die aangehaalde woorde voorafgaan (op 34C-35B), en verder op die vermelding, in die passasie self, van die oorwegings dat die Hof nie sy sienswyse stel in die plek van die funksionaris s'n nie (wat in die samehang klaarblyklik beteken: nie sonder meer nie), en dat die Hof wel sal ingryp op grond daarvan dat die funksionaris 'n relevante faktor oor die hoof gesien het (of te veel of te min gewig daaraan geheg het), wanneer die Hof oortuig is daarvan dat hy nie behoorlike aandag aan die saak bestee het nie. Die passasie beteken nie dat die Hof nie by magte is om in te gaan op die vraag of 'n relevante oorweging verontagsaam is (of verkeerd aangeslaan is) en, as dit bevind word die geval te wees, om op daardie grond die besluit tersyde te stel nie, op die grondslag dat die funksionaris in daardie opsig nie behoorlike aandag aan die saak bestee het

82.

nie. Dat dit so is, blyk uit h beslissing van hierdie
Hof wat gelewer is h paar dae na dié in Dempsey se saak
supra: Johannesburg Stock Exchange and Another v
Witwatersrand Niqel Ltd and Another 1988 (3) SA 132

(A). In hierdie saak het CORBETT AR, wat die uitspraak
van die Hof gelewer het, gesê (op 152A-E), met
verwysing na die uitoefening van 'n diskresie deur die
president van die Effektebeurs:

"Broadly, in order to establish review grounds it must be shown that the president failed to apply his mind to the relevant issues in accordance with the 'behests of the statute and the tenets of natural justice' (see National Transport Commission and Another v Chetty's Motor Transport (Pty) Ltd 1972 (3) SA 726 (A) at 735F-G; Johannesburg Local Road Transportation Board and Others v David Morton Transport (Pty) Ltd 1976 (1) SA 887 (A) at 895B-C; Theron en Andere v Rinq van Wellington van die NG Sendingkerk in Suid-Afrika en Andere 1976 (2) SA 1 (A) at 14F-G). Such failure may be shown by proof, inter alia, that the decision was arrived at arbitrarily or capriciously or mala fide or as a result of unwarranted adherence to a fixed principle or in order to further an ulterior or improper purpose; or that the president misconceived the nature of the discretion conferred upon him and took into

83.

account irrelevant considerations or ignored relevant ones; or that the decision of the president was so grossly unreasonable as to warrant the inference that he had failed to apply his mind to the matter in the manner aforestated. (See cases cited above; and Northwest Townships (Pty) Ltd v Administra-tor, Transvaal, and Another 1975 (4) SA 1 (T) at 8D-G; Goldberg and Others v Minister of Prisons and Others (supra at 48D-H); Suliman and Others v Minister of Community Development 1981 (1) SA 1108 (A) at 1123A.) Some of these grounds tend to overlap."

(Sien ook Durinq NO v Boesak and Another supra op 6711-
672D, waar hierdie passasie aangehaal word.) Na my
eerbiedige mening is die uittreksel hierbo uit die
Johannesburg Stock Exchange-saak 'n korrekte
weerspieëling van die regsposisie, en is die uittreksel
hierbo uit die Dempsey-saak nie strydig daarmee nie.

Mnr Hodes het voorts aangevoer dat, in

soverre dit 'n kwessie van graad is of die Hof sal

ingryp op grond daarvan dat 'n tersaaklike oorweging nie

in ag geneem is nie, die huidige nie 'n geval is waar

die Hof behoort in te gryp nie. Ek kan daarmee nie

saamstem nie. Volgens 'n oorsig van die verskeie

84.

aspekte van die Stadsraad se optrede wat hierbo bespreek is, is die geheelbeeld wat na vore tree, die volgende. Die Stadsraad het kort nadat sy lede aan die bewind gekom het, 'n klagte ontvang met betrekking tot een besondere park. 'n Ondersoek deur amptenare is ingestel en 'n aanbeveling is gemaak ten opsigte van daardie park. 'n Besluit is dadelik deur die Stadsraad geneem, wat op 'n onverklaarde en ongeregverdigde wyse van toepassing gemaak is op al die parke in die blanke woongebied en nog een in die sakesentrum ook. Die besluit het drastiese nadelige gevolge ingehou vir die inwoners sowel as die breë gemeenskap van Carletonville. Die Stadsraad het met die neem van die besluit versuim om aandag te bestee aan die regte van talle mense wat deur die besluit getref sou word, en het die belange van die inwoners en die breë gemeenskap van die dorp nie behoorlik in oorweging geneem nie. Dit was van die fundamenteelste belang om dit wel te doen. Die afleiding is geregverdig dat die Stadsraad

85.

op 'n oorhaastige, ondeurdagte en onverantwoordelike wyse opgetree het. Die slotsom is dat die Stadsraad se besluit nie 'n behoorlike en nie 'n bona fide uitoefening behels het van die diskresie wat aan hom toegekom het kragtens Wet 49 van 1953 nie.
Om al die voorgaande redes is ek van mening dat die resultaat van die Hof a quo se beslissing met betrekking tot die Stadsraad se besluit korrek is.
Ten slotte moet ek ter wille van volledigheid net meld dat die applikante in hulle stukke die geldigheid van die Stadsraad se besluit aangeval het ook op 'n ander grond as dié wat hierbo bespreek is. Daardie grond was dat die Stadsraad nie by magte was om maatreëls te tref ingevolge Wet 49 van 1953 bloot by wyse van 'n besluit, en sonder om plaaslike verordeninge uit te vaardig ooreenkomstig die prosedure wat voorgeskryf word in artikels 96 e v van die Ordonnansie nie. Die Hof a quo het dit nie nodig gevind om op daardie punt in te gaan nie. In hierdie Hof is die

86.

punt geargumenteer, veral met verwysing na die beslis-sing in Richards and Another v Port Elizabeth Municipality and Others 1990 (4) SA 770 (SE) op 779A-H. Vanweë die gevolgtrekking wat ek hierbo bereik het, is dit vir my ook nie nodig om op die punt in te gaan nie; en aangesien Wet 49 van 1953 tans slegs van geskiedkundige belang is, is ek ook nie van voorneme om dit te doen nie.
Die appél word van die hand gewys, met koste, wat insluit die koste van twee advokate.

A.S. BOTHA AR

CORBETT HR

SMALBERGER AR

STEM SAAM MILNE AR

NIENABER AR

---