|
|
[Home]
[Databases]
[WorldLII]
[Search]
[Feedback]
South Africa: Supreme Court of Appeal |
[Database Search] [Name Search] [Recent Decisions] [Noteup] [Help]
LL Saak No 187/1990
IN DIE HOOGGEREGSHOF VAN SUID-AFRIKA APPéLAFDELING
In die saak tussen:
DILOKONG CHROME MINES (EDMS) BEPERK Appellant
en
DIREKTEUR-GENERAAL VAN DIE DEPARTEMENT
VAN HANDEL EN NYWERHEID Respondent
CORAM: BOTHA, SMALBERGER, MILNE, VAN DEN
HEEVER ARR et NICHOLAS WnAR
VERHOORDATUM: 5 MAART 1992
LEWERINGSDATUM: 21 MEI 1992
UITSPRAAK BOTHA AR:-
#
Op 31 Oktober 1980 is daar 'n kenniwgewing in die Staatskoerant gepubliseer ("die kennisgewing"), waarvan die opskrifte en die aanhef soos volg lui:
"GOEWERMENTSKENNISGEWING
DEPARTEMENT VAN HANDEL EN VERBRUIKERSAKE
No. R.2219 31 Oktober 1980
IMPLEMENTERING VAN NUWE UITVOERAANSPORINGSTELSEL
Na aanleiding van 'n verklaring deur die Minister van Nywerheidswese en van Handel en Verbruikersake op 13 Mei 1980 in die Volksraad waarin hy die Regering se aanvaarding van 'n nuwe uitvoeraansporing-stelsel gegrond op voorstelle van die Van Huyssteen-studiegroep, soos aangepas deur die Reynders Tegniese Komitee wat die praktiese uitvoerbaarheid van hierdie voor-stelle oorweeg het, aangekondig het, is 'n Vaste Komitee insake Uitvoeraansporings aangestel om met die implementering van die stelsel behulpsaam te wees wat op 1 Septem-ber 1980 in werking getree het.
Die Vaste Komitee het nou sy aanbevelings met betrekking tot die riglyne vir die indiening van eise vir kompensasie en 'n eisvorm asmede 'n registrasievorm vir
3.
uitvoerders betreffende kompensasie onder kategorieë A en B van die nuwe uitvoer-aansporings voorgelê.
Kennis geskied hierby dat die Minister van Nywerheidswese en van Handel en Ver-bruikersake sy goedkeuring geheg het aan die dokumente wat in Bylaes 1, 2 en 3 hiervan vervat is.
Uitvoerders wat ingevolge die nuwe stelsel vir bystand kwalifiseer, moet hulle op die voorgeskrewe wyse laat registreer en hulle daaropvolgende eise op die voorge-skrewe wyse indien by die Direkteur-generaal: Nywerheidswese, Handel en Toerisme, Privaatsak X84, Pretoria, 0001."
Bylaes 1, 2 en 3 van die kennisgewing, wat etlike
bladsye beslaan, sit besonderhede uiteen van die
inhoud van die uitvoeraansporingstelsel ("die skema"),
die omstandighede waaronder uitvoerders kwalifiseer
vir kompensasie onder kategorieë A en B van die skema,
die wyse van berekening van die kompensasie, die
prosedure waaraan voldoen moet word met die indiening
van eise, en die vorms wat gebruik moet word vir die
registrasie van uitvoerders en die indiening van eise
ingevolge die skema.
4
Die appellant is ' n maatskappy wat ' n myn bedryf, waarin chroomerts ontgin word. Wanneer die erts uit die myn verwyder is, onderwerp die appellant dit aan sekere prosesse wat uitgevoer word in 'n aanleg wat by die myn geleë is. Die produkte wat hierdeur opgelewer word, word deur die appellant beskryf as "veredelde chromietkonsentraat"; dit omvat metallurgiese graad fynkonsentraat, chemiese graad fynkonsentraat, en gieterygraad chroomsandkonsentraat (of metallurgiese klonterts). Dit word deur die appellant uitgevoer na die buiteland. Die appellant het hom op die voorgeskrewe wyse laat registreer ingevolge die skema en het op 16 Februarie 1987 eise vir kompensasie volgens kategorieë A en B van die skema voorgelê aan amptenare van die Departement van Handel en Nywerheid (dit is die nuwe benaming van die departement waarna in die kennisgewing verwys word -hierna genoem "die Departement") . Die eise het
5.
betrekking gehad op die finansiële jare van 1 April
1984 tot 31 Maart 1985 en van 1 April 1985 tot 31
Maart 1986, en het in totaal net meer as Rl miljoen
beloop. Die eise volgens kategorie A is deur die
Departement aanvaar en uitbetaal, maar op 8 April 1987
het die Direkteur-generaal van die Departement die
appellant per brief verwittig dat die Departement nie
"sy weg oop(sien) om kategorie B-kompensasie ten
opsigte van chroomkonsentraat (chroomerts) toe te
staan nie".
Daarop het die appellant 'n aansoek in die
Transvaalse Provinsiale Afdeling aanhangig gemaak teen
die Direkteur-generaal van die Departement as respon-
dent. In sy kennisgewing van mosie het die appellant
'n bevel aangevra ingevolge waarvan -
"1. verklaar word dat die Applikant se produkte -
veredelde chroomkonsentraat
chemiese graad chroomerts ...;
metallurgiese fyngraad chroom-
6.
erts ...; 1.4 metallurgiese klonterts ...; produkte is wat kwalifiseer vir bystand onder kategorie B van Respondent se uitvoer-aansporingstelsel vervat in Goewerments-kennisgewing Nr R2219 gedateer 31 Oktober 1980;
2. verklaar word dat die Respondent verplig is om Applikant se kategorie B-eise vir die jaar 1 April 1984 tot 31 Maart 1985 en 1 April 1985 tot 31 Maart 1986 te oorweeg en bedrae aan kompensasie vas te stel;
3 "
Die aansoek is bestry. Uit die beëdigde verklarings
wat wedersyds geliasseer is, het dit geblyk dat die
Departement se afwysing van die appellant se eise
berus het op 'n bepaling van die skema wat ten dele
soos volg lui:
"... onverwerkte grondstowwe en produkte van die mynbou-, vis-, landbou-, bosbou-, en dienstesektor, sal ... nie vir kompensasie kragtens hierdie skema kwalifiseer nie."
Die sentrale geskilpunt wat op die stukke na vore
gekom het, was of die appellant se produkte binne of
7.
buite die bestek van hierdie bepaling val. Toe die aansoek aanvanklik voor STAFFORD R gedien het, het hy dit na getuienis verwys. Die eerste paragraaf van die
bevel wat hy uitgereik het, lui soos volg:
"Dat die aansoek vir die aanhoor van
mondelingse getuienis verwys word na 'n
datum gereël te word deur die Griffier, ten
opsigte van die vraag of applikant se
produkte 'onverwerkte grondstowwe of
onverwerkte
produkte van die mynbousektor'
is."
Daarna het die aansoek op verhoor gekom voor MYBURGH
Wn R. Die getuienis van 'n paar getuies is wedersyds
aangebied. Onder hulle was prof T E Beukes. Sy
deskundige vakgebied is mineraalekonomie, en hy was 'n
lid van die Vaste Komitee waarna verwys word in
paragrawe 1 en 2 van die aanhef tot die kennisgewing
(hierbo aangehaal), en wat verantwoordelik was vir die
opstel van die bepalings van die skema. Hoofsaaklik
op grond van sy getuienis het MYBURGH Wn R in sy
uitspraak bevind dat die appellant nie bewys het nie
8.
"dat sy konsentrate lei tot iets anders as
'n onverwerkte grondstof soos bedoel in die
kennisgewing
en deur die
verskillende
betrokke komitees."
Gevolglik is die appellant se aansoek van die hand
gewys met koste. Daarna het MYBURGH Wn R aan die
appellant verlof toegestaan om na hierdie Hof in hoër
beroep te kom. Vandaar die huidige appêl.
'n Geruime tyd voordat die appèl aangehoor
sou word, is die advokate van beide kante versoek om
bykomende betoogpunte voor te lê oor 'n aantal vrae
wat voortgespruit het uit die feit dat die Minister
van Handel en Nywerheid nie as 'n party tot die geding
gevoeg was nie. Dit het daartoe gelei dat 'n beëdigde
verklaring van die Minister aan ons voorgelê is.
Daarin sê hy dat hy die verklaring maak in sy hoe-
danigheid as Minister van die Departement van Handel
en Nywerheid en dat hy op hoogte gebring is van die
aard en inhoud van die appellant se aansoek, die
9.
gebeure in die aansoek tot dusver en die uitspraak en
bevel van die hof aguo. Hy sê voorts:
"Ek wens hiermee te bevestig dat vir sover as wat ek wel 'n belang by die onderwerp van die geding het en as 'n party daartoe gevoeg behoort te gewees het, ek afstand doen van enige reg wat ek mag hê om as 'n party tot die geding gevoeg te word. Ek verlang nie om daartoe gevoeg te word nie en onderneem om aan die uitspraak van die Agbare Appêlhof gebonde te wees."
Op grond hiervan het die advokate van beide kante
gesamentlike betoogpunte aan ons voorgelê, waarin
aangevoer word dat hierdie Hof 'n uitspraak in die
saak kan lewer sonder dat die Minister formeel as 'n
party gevoeg hoef te word. Ek stem daarmee saam.
Terselfdertyd is dit nodig om daarop te wys dat,
volgens my beskouing van die saak, dit die Minister
is, en deur hom die Staat, wat in 'n wesentlike sin
die teenparty teenoor die appellant is. Met die oog
daarop, en om moontlike verwarring te probeer vermy,
sal ek verderaan in hierdie uitspraak na die
10
Direkteur-generaal van die Departement (formeel nog die enigste respondent) verwys as "die Direkteur-generaal", en wanneer ek na "die respondent" verwys, sal ek daarby veronderstel dat die Minister (en deur hom die Staat) wesentlik in dieselfde posisie is asof hy ook gevoeg is as ' n respondent in die appèl, en inderwaarheid die eintlike teenparty is.
Volgens die agtergrond tot die saak soos dit hierbo geskets is, wil dit voorkom of die beslissing van hierdie appél afhanklik is van die feitlike vraag of die produkte wat die appellant uitvoer onverwerkte grondstowwe of produkte van die mynbousektor is al dan nie. Uiteindelik sal dit blyk dat daardie vraag inderdaad deurslaggewend gaan wees; maar voordat 'n mens by daardie vraag kan uitkom, is daar ' n hele aantal ander vrae wat eers aangespreek en beantwoord moet word. Die eerste vrae het betrekking op die status in regte van die kennisgewing en die skema wat
11.
daarin afgekondig is. Die advokate van beide kante, mnr Southwood namens die appellant, en mnr Delport namens die respondent, het ons meegedeel dat daar geen wetgewing bestaande ten tyde van die publikasie van die kennisgewing opgespoor kan word waardeur die Minister statutêr gemagtig was om die skema uit te vaardig nie. Terselfdertyd het beide mnr Southwood en mnr Delport dit beklemtoon dat hulle dit eens is dat die skema wel met regskrag beklee is. Maar hulle het verskil oor wat die bron van die regskrag is. Mnr Southwood het aangevoer dat daar 'n kontrak tussen die appellant en die Staat (deur die Departement) tot stand gekom het: die bekendmaking van die skema het 'n aanbod van owerheidsweë aan uitvoerders behels, wat deur 'n individuele uitvoerder tot 'n kontrak omskep kon word deur aanname daarvan by wyse van registrasie of die indiening van 'n eis ingevolge die skema. In die alternatief het hy aangevoer dat die skema ex post
12.
facto statutêre beslag verkry het deur middel van sekere wysigings van artikel 11 bis van die Inkomste-belastingwet 58 van 1962, wat aangebring is deur artikel 10 van Wet 96 van 1981. Mnr Delport het die gedagtes van 'n kontrak en van statutêre bekragtiging teengestaan, en aangevoer dat die skema uitgevaardig is kragtens die uitoefening van die Staatsprerogatief. Samehangend met hierdie verskille in uitgangspunt, het die advokate verder verskil oor hoe die uitleg van die bepalings van die skema benader moet word. Volgens mnr Southwood moet aan die woorde hulle gewone betekenis geheg word en is die getuienis wat prof Beukes afgelê het ontoelaatbaar as 'n hulpmiddel by die uitleg. Volgens mnr Delport is die getuienis toelaatbaar, en afgesien daarvan lê die verhouding tussen 'n uitvoerder en die Departement op 'n admini-stratiefregtelike vlak; uit hoofde daarvan, en ook op grond van sekere van die bepalings van die skema, het
13.
hy aangevoer dat die Direkteur-generaal met 'n diskresie beklee was om te beslis of eise binne of buite die bestek van die skema val, en dat daar geen gronde is waarop die Hof geregverdig sou wees om die
uitoefening van die diskresie in hierdie geval tersyde
te stel nie.
Met die oog op al die voorgaande vrae is dit
nodig om die bepalings van die skema van naderby te
beskou. Die aanhef van die kennisgewing is reeds
hierbo aangehaal. Bylae 1 van die kennisgewing dra
die opskrif:
"RIGLYNE VIR DIE INDIENING VAN EISE VIR KOMPENSASIE ONDER KATEGORIEë A EN B."
Dit bestaan uit ses genommerde onderafdelings, elkeen
met sy eie opskrif. Deel I is die "INLEIDING". Dit
lui soos volg:
"Die Minister van Nywerheidswese en van Handel en Verbruikersake het in 'n onlangse verklaring aangekondig dat bykomende uit-voeraansporing met ingang van 1 September 1980 aan die uitvoerdersgemeenskap beskik-
14.
baar gestel word. Bestaande aansporings bly onveranderd maar word hergroepeer onder twee nuwe kategorieë, bekend as kategorie C en kategorie D. Die bykomende aansporings waarvoor voorsiening gemaak word, val onder kategorieë A en B.
In die lig van die Minister se verklaring dat die nuwe stelsel reeds op 1 September
1980 in werking tree, was dit nie moontlik vir die Vaste Komitee insake Uitvoer-aansporings wat deur die Minister aangestel is om al die uitstaande knelpunte en grys gebiede wat in die Verslag van die Tegniese Komitee oor die Praktiese Uitvoerbaarheid van die Van Huyssteen-studiegroep se Voor-stelle uitgewys is, uit die weg te ruim nie. Hy het hom gevolglik daarop toegespits om oplossings te vind vir die meer onmiddellike praktiese probleme verbonde aan die imple-mentering van die stelsel op 'n beperkte grohdslag. Die Vaste Komitee sal egter mettertyd oorweging skenk aan die oorbly-wende probleme en struikelblokke wat in die verslag van genoemde Tegniese Komitee geskets is.
Uitvoerders wat ernstige administratiewe probleme met die berekening en/of opstel van eise vir voordele onder kategorieë A en B ondervind, moet asseblief die Sekretaris: Vaste Komitee insake Uitvoeraansporings, Privaatsak X84, Pretoria, 0001, nader sodat hierdie probleme uitgestryk kan word."
15.
Deel II het die opskrif: "WOORDOMSKRYWING". Daaruit haal ek net enkele van die bepalings aan:
"(a)
(b) 'Finale
produk' beteken die produk wat
uitgevoer word ...
(c)
(d) 'Insette'
beteken verhandelbare
produkte, plaaslik geproduseer of
ingevoer,
wat as 'n koste teen
inkomste gedebiteer word en deel vorm
van
die koste van 'n bepaalde
produsent ...
(g)
(h) 'Produksie' beteken, enige proses waardeur bykomende waarde geskep of tot die waarde van reeds bestaande produkte toegevoeg is.
(i) 'Produsent' beteken 'n persoon wat produksie, soos hierbo omskryf, onderneem ...
(i) 'Toegevoegde waarde' beteken die verskil tussen die uitvoerprys van die finale produk wat uitgevoer word ... en die koste van insette wat gebruik is in die produksie van die finale produk wat uitgevoer word ...."
Deel III, onder die opskrif "DIE STELSEL", bevat onder
andere die volgende bepalings:
"Die gedagte wat ten grondslag lê aan
16
kompensasie onder hierdie kategorieë is kortliks die volgende:
Kateqorie A
Kompensasie onder kategorie A stel uitvoerders in die geleentheid om 50% van die waarde van die toepaslike tarief-beskerming op insette - voortspruitende uit die beskerming van binnelandse bedrywe in Suid Afrika - wat in die produksie van goedere vir uitvoer gebruik is, te eis, ongeag of sodanige insette werklik ingevoer of van 'n plaaslike verskaffer aangekoop is. Die beginsel hier is om die uitvoerder te bevry van die kostenadeel inherent in die aankoop van insette wat in die binnelandse mark beskerm is en wat gevolglik teen hoër pryse verkoop word as wat die geval sou gewees het as sodanige produkte nie in die binnelandse mark beskerm was nie. Die bedrag aan bystand te verwagte ten opsigte van elke produk wat uitgevoer word hang af van die totale waarde van kwalifiserende insette wat in sodanige produk gebruik word, sowel as van die skale van invoerreg op hierdie insette.
Bystand onder hierdie kategorie geskied outomaties binne die raamwerk van hierdie riglyne, en bestaan uit 'n vermindering van inkomstebelasting betaalbaar.
Kompensasie onder hierdie kategorie.
17.
dit wil sê ten opsigte van insette wat in produkte vir uitvoer gebruik word, is deur die bank van toepassing. Dit beteken dat alle uitvoerders in sowel die primêre as die sekondêre sektor van die ekonomie in aanmerking kom vir kompensasie ten opsigte van insette, mits dié insette onderhewig is aan invoertariefbeskerming in Suid-Afrika (ongeag of dit 'n ad valorem-, 'n spesifieke of 'n formulereg is). Uitsonderings op hierdie algemene reël is die volgende:
(i) Produkte van goudmyn- en diamant-
mynmaatskappye. LET WEL: Die posisie betreffrende ander edelmetale, soos omskryf in die Wet op Mynregte, 1967, is nog nie tot klarigheid gebring nie, en hierdie produkte word derhalwe aanvanklik van die voordele onder hierdie kategorie uitgesluit.
(ii) Smarag en beril van edelsteen-graad in ruwe, ongeslypte of halfverwerkte vorm, onverwerkte tieroog, steenkool, antrasiet, kooks, afvalmetaal (yster- en nie-ysterhoudend) en mensbloed en preparate daarvan.
Kategorie B
By hierdie skema word daar voorsiening gemaak vir bystand aan uitvoerders in die vorm van kompensasie teen 'n skaal van 10 persent van die toegevoegde waarde-komponent van uitvoergoedere, maar slegs ten opsigte
18
van tariefbeskermde finale produkte wat
uitgevoer word. Hierdie bystand geskied ook
outomaties
by wyse van 'n vermindering van
inkomstebelasting.
Die gedagte ten grondslag aan bystand onder hierdie kategorie is ook om uitvoer-ders te kompenseer vir die koste verhogende uitwerking van die Suid-Afrikaanse beleid om binnelandse bedrywe te beskerm. Bystand kragtens hierdie skema is aanvanklik slegs van toepassing op dié uitvoerbedrywe wat onder toestande van tariefbeskerming in die binnelandse mark opereer, d w s waar die Suid-Afrikaanse Doeanetarief voorsiening maak vir 'n invoerreg op die uitgevoerde produk.
Ten einde in die praktyk te bepaal of 'n produk vir bystand onder hierdie katego-rie kwalifiseer, is dit nodig om in die Suid-Afrikaanse Doeanetarief vas te stel of enige invoerreg op sodanige produk by invoer van toepassing is. Dit word op 'n produk-siebasis gedoen en nie op 'n sektorale of bedryfsbasis nie. Gerieflikheidshalwe moet die volle BTN-/CCCN-kodenommer wat in die Suid-Afrikaanse Doeanetarief verskyn, op die klaringsbrief vir uitvoer aangegee word, hetsy 'n invoerreg van toepassing is al dan nie. Dit maak nie saak wat die skaal of aard van die reg is nie; solank daar 'n invoerreg bestaan, kwalifiseer die produk.
Voorlopig en totdat die Vaste Komitee insake Uitvoeraansporings 'n geskikte grond-
19.
slag gelê het vir die behandeling van eise ten opsigte van onverwerkte grondstowwe en produkte van die mynbou-, vis-, landbou-, bosbou-, en dienstesektor, sal hierdie produkte nie vir kompensasie kragtens hierdie skema kwalifiseer nie.
......."
Deel IV ("EISPROSEDURE") en Deel V bevat voorskrifte oor die vorms wat ingevul moet word met die indiening van eise, hoe dit voltooi moet word, watter dokumente daarmee saam moet gaan, en so meer. Die volgende Deel lui soos volg:
"VI. - INDIENING EN AFHANDELING VAN EISE
Eise moet jaarliks binne 12 maande ná die end van die eiser se boekjaar ingedien word by die Direkteur-generaal: Nywerheidswese, Handel en Toerisme, Privaat-sak X84, Pretoria, 0001.
Die Departement van Nywerheids-wese, Handel en Toerisme kontroleer en neem beslissings oor alle eise en reik sertifi-kate uit aan die Kommissaris van Binnelandse Inkomste waarin die bedrae aan kompensasie toegestaan aangedui word, en stuur afskrifte van sodanige sertifikate aan die eisers.
1.3 'n Beslissing van die Direkteur-
20
generaal: Nywerheidswese, Handel en Toerisme by die vasstelling van die bedrae aan kompensasie is finaal en afdoende: Met dien verstande dat indien sodanige beslissing op onjuiste inligting gegrond is of rekenkundig foutief is, genoemde Direkteur-generaal daardie beslissing kan intrek en dit deur 'n nuwe beslissing kan vervang. Indien genoemde Direkteur-generaal egter daarvan oortuig is dat die eis op valse inligting gegrond is of dat die eiser opsetlik misleidende inligting verstrek het, kan hy alle kompensasie wat vir daardie jaar toegestaan is, intrek."
Bylaes 2 en 3 skryf die vorms voor wat gebruik moet
word vir registrasie en vir die indiening van eise.
Ter ondersteuning van sy betoog dat daar 'n
kontrak tot stand gekom het tussen die appellant en
die respondent het mnr Southwood ons verwys na die
beslissing van die Appêlafdeling van die Hof van
Zimbabwe in S & T Import and Export (Pvt) Ltd v
Controller of Customs and Excise 1981 (4) SA 196
(ZAD). In daardie geval het die Hof te doen gehad met
'n "Export Incentive Scheme" wat deur die Regering van
21
die eertydse Rhodesië afgekondig is, waarvolgens aan geregistreerde uitvoerders 'n persentasie van die waarde van uitgevoerde goedere wat gekwalifiseer het,
uitbetaal sou word. Die Hof het aanvaar dat daar deur aanbod en aanname 'n kontrak tot stand gekom het, en het die geskilpunt tussen die partye aangaande die uitwerking van die stelsel opgelos aan die hand van die gewone beginsels wat geld ten opsigte van die veronderstelling van stilswyende terme in kontrakte. Die Hof se beslissing is egter nie van enige werklike hulp in die huidige saak nie, om twee redes. Die eerste is dat, alhoewel die aansporingstelsel daar in
'n breë sin van soortgelyke strekking was as die skema hier, die bewoording en die formaat tog nie dieselfde
is nie. Die tweede rede, wat belangriker is, is dat die Hof nie ingegaan het op die vraag of daar 'n kontraktuele verhouding tot stand gekom het nie: blykbaar was die partye dit daaroor eens, en die Hof
22
se uitgangspunt dat daar 'n kontrak was (op 197H), was eerder 'n assumpsie as 'n beredeneerde bevinding. Gevolglik het die uitspraak vir my nie oorredings-
waarde nie. Of daar in die onderhawige saak 'n kontrak was, moet bepaal word aan die hand van die feite van hierdie geval.
Na my mening lei 'n oorweging van die omstandighede tot die gevolgtrekking dat daar nie 'n kontraktuele verhouding tussen die appellant en die respondent ontstaan het nie. Om mee te begin, is die vorm en die inhoud, trouens die hele voorkoms en strekking, van die kennisgewing nie van so 'n aard as waaraan 'n mens gewoond is en wat 'n mens sou verwag met betrekking tot ' n aanbod wat bestem is om tot kontraktuele aanspreeklikheid aanleiding te gee nie. Die voorgestelde aanname in die vorm van registrasie of die indiening van 'n eis volgens die skema pas ook nie geredelik in by die gebruiklike beskouing van 'n
23
aanname in kontraktuele verband nie. Voorts is daar hier geen sprake van 'n kommersiële transaksie in die gewone loop van die handelsverkeer nie. Wat hier
gebeur het, is dat die Minister, verteenwoordigend van die uitvoerende gesag van die Staat, bekend gemaak het dat sekere geldelike voordele beskikbaar gemaak is vir sekere uitvoerders wat aan bepaalde vereistes voldoen en wat eise indien volgens die "riglyne" wat daarvoor voorgeskryf is. Hierdie oorwegings dui op wat na my oordeel van fundamentele belang is in die huidige ondersoek: die aard van die onderliggende verhouding tussen die partye. Daardie verhouding is dié van owerheid teenoor onderdaan. Dit lê op die gebied van die administratiefreg. Dit kan natuurlik gebeur dat 'n kontraktuele verhouding geskep word tussen die uitvoerende gesag en 'n onderdaan, soos wanneer 'n kommersiële ooreenkoms beklink word, maar in die huidige geval is die beskikbaarstelling aan onderdane
24
van geldelike bystand uit die Staatskas deur middel van 'n suiwer begunstigende beskikking, iets wat so eie is aan 'n administratiefregtelike verhouding dat ek geen ruimte daarin kan sien vir 'n bevinding van kontraktuele aanspreeklikheid van Staatskant nie. Ek wil dit so stel: objektief beoordeel, toe die Minister die skema uitgevaardig het, en toe die appellant hom ingevolge die skema geregistreer het en 'n eis ingedien het, was daar nóg by die een nóg by die ander die bedoeling om 'n kontraktuele verhouding tot stand te bring: die animus contrahendi het weder-syds ontbreek. Gewoonlik, wanneer daar gesê word dat die animus contrahendi by partye tot 'n ooreenkoms ontbreek, word daardeur te kenne gegee dat daar geen bedoeling is om hoegenaamd 'n verbintenis of aan-spreeklikheid van die een teenoor die ander tot stand te bring nie. Maar dit is nie waarom dit hier gaan nie. Hier is daar twee moontlike bronne van gebonden-
25.
heid: 'n kontrak, en die administratiefregtelike verhouding, en tussen die twee staan laasgenoemde op die voorgrond, omdat die hele aard en strekking van die kennisgewing so sterk dáárvan spreek, eerder as van eersgenoemde. Op die oog af verklaar die kennis-gewing dat die uitvoerende gesag die Staat verbind tot die vergoeding van onderdane wat aan sekere vereistes voldoen. Mense wat die voordele kan en wil benut, moet 'n bepaalde eisprosedure nakom, maar die kennis-gewing gee nie te kenne dat dit 'n voorvereiste is vir die totstandkoming van die owerheid se verbintenis as sodanig nie; die bestaan daarvan word reeds aanvaar. Anders as in die geval van twee individue wat op privaatregtelike terrein beweeg, is daar niks vreemds in die gedagte dat die Staat eensydig aanspreeklikheid teenoor sy onderdane opdoen nie. Inteendeel sou dit vreemd wees om te dink dat die owerheid se onderneming ingevolge die kennisgewing slegs deur middel van
26.
aanname en omskepping tot 'n kontrak afdwingbaar
gemaak kan word. Wat dit betref, maak dit nie saak of
die Minister se bevoegdheid om 'n skema soos hierdie
af te kondig, ontleen word aan statutêre magtiging of
aan die Staatsprerogatiewe nie (soos vervolgens
bespreek gaan word). Om hierdie redes kan ek nie mnr
Southwood se argument oor die ontstaan van 'n kontrak-
tuele verhouding aanvaar nie.
Vervolgens gaan ek oor tot 'n beskouing van
die wysigings wat aan artikel 11 bis van die Inkomste-
belastingwet 58 van 1962 aangebring is deur artikel 10
van Wet 96 van 1981. Vir huidige doeleindes lê die
kern van die wysigings in twee woordomskrywings wat
ingevoeg is by subartikel (1) van artikel 11 bis en in
gedeeltes van die nuwe subartikels (6) en (7) wat tot
die artikel toegevoeg is. Die betrokke bepalings lui
soos volg:
"(1) By die toepassing van hierdie artikel beteken -
27
'Direkteur-generaal' die Direk-teur-generaal: Nywerheidswese, Handel en Toerisme of 'n beampte in sy Departement wat onder sy beheer, leiding of toesig op-tree;
'uitvoeraansporinqskema' 'n
skema, soos op die toepaslike tydstip van krag, wat, tesame met enige veranderings daarin, goedgekeur is en nie ingetrek is nie deur die Minister van Nywer-heidswese, Handel en Toerisme in oorleg met die Minister van Finansies;
(6) Behoudens die bepalings van subartikel (7), waar die Direkteur-generaal ingevolge 'n uitvoeraansporingskema 'n bedrag vasge-stel het waarop iemand geregtig is ten opsigte van 'n jaar van aanslag wat op of na 1 September 1980 eindig by wyse van vergoed-ing ingevolge bedoelde skema ten opsigte van insette of toegevoegde waarde, deel die Direkteur-generaal bedoelde persoon en die Kommissaris dienooreenkomstig mee en word daar ten opsigte van die betrokke jaar van aanslag en op aansoek van die genoemde persoon toegelaat -
(a) in die geval van 'n persoon behalwe 'n persoon in paragraaf (b) bedoel, die aftrekking van sy inkomste vir bedoelde jaar 'n vermindering (die vergoedings-
28
vermindering genoem) die bedrag
waarvan sodanige som is as wat
genoeg is om hom te voorsien van
'n besparing in normale belas-
ting van die bedrag aldus deur
die Direkteur-generaal meege-
deel: ...
(7) (a) Die plig op 'n persoon gelê om
'n opgawe ingevolge die bepalings van hier-
die Wet te verstrek, word nie opgeskort nie
vanweë die feit dat 'n bedrag in subartikel
(6) bedoel waarop die belastingpligtige
geregtig is of mag word nie deur die
Direkteur-generaal meegedeel is nie.
(b) 'n Beslissing van die Direkteur-generaal by die vasstelling van so 'n bedrag is finaal en afdoende en geen belasting-pligtige is geregtig om verligting ingevolge genoemde subartikel te eis nie tensy en totdat 'n bedrag waarop so 'n eis gegrond mag word deur die Direkteur-generaal meegedeel is: ..."
Soos reeds aangedui is, was mnr Southwood se betoog
dat hierdie bepalings 'n ex post facto statutêre
magtiging van die skema teweeggebring het. Ek stem
nie daarmee saam nie. ' n Bestudering van die
bepalings openbaar nie enige bedoeling aan die kant
van die Wetgewer om die skema te magtig nie; al wat
29
gesê kan word, is dat die bepalings erkenning gee aan die bestaan van die skema, as 'n voldonge feit, met die oog daarop om die Kommissaris te magtig om binne die raamwerk van sy optrede ingevolge die Inkomste-belastingwet die belasting-aanpassings te maak wat in die skema in die vooruitsig gestel word. Die Wetgewer wou die masjinerie tot stand bring wat nodig was om uitvoering te gee aan die skema, maar was nie gemoeid met die magtiging van die skema self nie. Ek kan dus nie die argument aanvaar dat die skema statutêr gemagtig was nie.
Dit lei my tot die oorweging van die Staats-prerogatiewe, wat ten grondslag gelê het van mnr Delport se betoog. Die onderwerp is indringend bespreek in die uitsprake in die saak Sachs v Donqes N O 1950 (2) SA 265 (A) (en sien ook Fellner v Minister of the Interior 1954 (4) SA 523 (A)). In daardie dae was die prerogatiewe nog by ons, soos in
30
Engeland, bekend as die "Royal prerogatives" of die "prerogatives of the Crown". Sedertdien is ons Britse erfenis in hierdie opsig bestendig in die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1961 (Wet 32 van 1961). Artikel 7(4) bepaal dat die Staatspresident, benewens die bevoegdhede wat uitdruklik aan hom toegeken word in artikel 7(3), as hoof van die Staat ook dieselfde bevoegdhede en funksies het as wat die Koningin onmiddellik voor die inwerkingtredinq van die Wet by wyse van prerogatief gehad het. Die uitwerking van hierdie bepaling het behoue gebly in artikel 6(4) van die Grondwet van 1983 (Wet 110 van 1983).
Oor die aard en omvang van die prerogatiewe bestaan daar onsekerheid, selfs in die geledere van die House of Lords (kyk bv Burmah Oil Co Ltd v Lord Advocate [ 1965] AC 75 op 113-4, en vgl Council of Civil Service Unions and Others v Minister for the Civil Service [1984] 3 All ER 935 (HL) op 950 a-g).
31
Baie is al oor die onderwerp geskryf, ook hier ter lande. Vir die doeleindes van die huidige saak is dit egter nie nodig om in die algemeen aandag te skenk aan die probleme wat in die literatuur bespreek word nie. Die vrae wat hier ter sprake is, is van 'n beperkte omvang, en ek bepaal my daarby. Die eerste vraag is of, in die afwesigheid van statutêre magtiging, die uitvoerende gesag by wyse van prerogatief die bevoegdheid gehad het om die skema uit te vaardig. Indien wel, is die volgende ondersoek om te bepaal wat die regsgevolge van die uitoefening van die bevoegd-heid is, met besondere verwysing na die vraag of, en indien wel, in watter mate die handelinge van die administrasie ten gevolge van die skema deur 'n hof beregbaar is.
Ten aansien van die vraag na die owerheid se bevoegdheid om sonder statutêre magtiging 'n skema soos die onderhawige een uit te vaardig, is die
32
volgende oorwegings ter sake. Volgens die aanhef van die kennisgewing het die Regering die nuwe uitvoer-aansporingstelsel aanvaar, het die Minister dit in die Volksraad aangekondig, en het die Minister die bylaes van die kennisgewing, waarin die skema vervat is, goedgekeur. Dit is welbekend dat die Staatspreroga-tiewe, altans van die soort wat hier ter sprake is, deur 'n Minister as bevoegde orgaan van die uitvoerende gesag uitgeoefen kan word; geen gesag hoef daarvoor aangehaal te word nie. Weliswaar is daar geen direkte getuienis van 'n Kabinetsbesluit of van die Minister se optrede nie, maar in die omstandighede van hierdie saak is dit nie van belang nie: dit is die respondent se saak, nie die appellant s'n nie, dat die skema behoorlik kragtens prerogatief uitgevaardig is; daardie standpunt is reeds namens die respondent geopper in die beantwoordende beëdigde verklaring in die aansoek; en tydens die betoog in
33
hierdie Hof het mnr Delport op 'n vraag ons meegedeel dat die respondent die juistheid van die gegewens in die aanhef van die kennisgewing erken. Ons kan dus met veiligheid aanvaar dat die skema op die bevoegde vlak uitgevaardig is. Vervolgens, wat die inhoud van die skema betref, is die opvallendste kenmerk daarvan in die huidige samehang dat dit geen verpligtinge vir onderdane skep nie en ook nie op enige regte inbreuk maak nie. Dit verleen uitsluitlik voordele. Dit is, soos reeds gesê is, 'n suiwer begunstigende beskikking (die uitdrukking ontleen ek aan Wiechers, Administra-tiefreq, 2de uitg. 137 n 106). In hierdie opsig is dit 'n klassieke voorbeeld van 'n handeling van die uitvoerende gesag wat kragtens Staatsprerogatief kan geskied. Wanneer so 'n beskikking die besteding van Staatsfondse meebring, kan dit natuurlik nie geldig uitgevoer word sonder dat die Parlement die fondse bewillig nie. In die geval van die skema sou die
34
voordele toegeken word deur middel van belasting-verminderings. Die owerheid sou dit nie kon bewerkstellig het in stryd met die bepalings van die Inkomstebelastingwet nie, maar, soos ons gesien het, is die nodige wysigings aan die Wet aangebring om uitvoering aan die skema te kon gee. Later is die skema gewysig, deurdat kompensasie uitbetaal sou word by wyse van promesses, aflosbaar na 2 jaar, met rente. Daar is geen rede om te dink dat die vereiste fondse vir hierdie doel nie deur die Parlement beskikbaar gestel is nie, en in die lig van die respondent se standpunt oor die geldigheid van die skema kan ons met veiligheid aanvaar dat dit wel gedoen is. Daar is origens geen suggestie dat die bepalings van die skema strydig kan wees met enige Wet van die Parlement of reël van die gemenereg nie. Vanweë die voorgaande oorwegings is die gevolgtrekking na my mening heelte-mal duidelik: die uitvaardiging en inwerkingstelling
35
van die skema was bevoegde handelinge van die uitvoerende owerheid kragtens die Staatsprerogatief.
Vervolgens kom ek by die regsgevolge van die skema. Mnr Delport het aanvanklik, in sy skriftelike betoogpunte, aangevoer dat die feit dat die skema kragtens Staatsprerogatief in die lewe gebring is, tot gevolg het dat die Direkteur-generaal 'n "absolute diskresie" gehad het om te besluit of die appellant se produkte kwalifiseer vir bystand ingevolge die skema al dan nie, en verder dat sodanige besluit hoegenaamd nie "vatbaar is vir beregting" deur ' n hof nie. Met sy mondelinge betoog voor ons het mnr Delport dadelik en met openhartigheid te kenne gegee dat hy nie kans sien om hierdie argument te ondersteun nie. Ek dink mnr Delport se houding was heeltemal geregverdig. Dit is nodig om kortliks te verduidelik waarom ek so dink, aangesien my sienswyse in dié verband aansluit by die bespreking wat daarna gaan volg van die verdere betoog
36
wat mnr Delport aan ons voorgedra het.
Die aanvanklike argument was gebaseer op twee gedagtes: die Staat kan nie sy toekomstige vryheid van optrede aan bande lê nie, en die howe bemoei hulle nie met die beleidsbeslissings van die uitvoerende gesag nie. Enkele voorbeelde van gevalle waar hierdie twee gedagtes in die regspraak bespreek is, is die volgende: Rederiaktiebolaget Amphitrite v The Kinq [1921] 3 KB 500; Sachs v Donqes NO supra, per CENTLIVRES AR op 304, 306 en per VAN DEN HEEVER AR op 311, 314, 316; Fellner v Minister of the Interior supra, per CENTLIVRES HR op 536 C-F; en Waterfalls Town Manaqement Board v Minister of Housing 1957 (1) SA 336 (SR). Na my mening is die gemelde gedagtes nie van toepassing in die omstandighede van die huidige saak nie. Hulle het betrekking op Staatshandelinge op die vlak van die uitvoerende gesag ("executive action"). Hulle sou 'n rol kon gespeel
37
het as die geskilpunt hier in verband gestaan het met die intrekking van die skema as sodanig (soos met die intrekking van 'n paspoort - Sachs v Donqes NO supra). Ten opsigte van 'n intrekking van die skema sou daar gesê kon word, met aanwending van die genoemde gedagtes, dat die uitvaardiging van die skema nie die uitvoerende owerheid kan belet om dit eensydig terug te trek nie en dat die howe nie kan ingaan op die beleidsoorwegings wat 'n besluit om dit te doen ten grondslag lê nie. (Moeilike vrae sou egter kan ontstaan in verband met die verwagtings en die regte van uitvoerders wat ontstaan het vóór die intrekking.) Maar dit is nie waaroor hierdie saak gaan nie. Die respondent het nooit voorgegee dat die skema ingetrek is of verval het nie; dit is inteendeel duidelik dat dit te alle tersaaklike tye van krag gebly het. Daar was wel wysigings, maar in die huidige verband is hulle nie van belang nie en kan hulle buite rekening
38
gelaat word. Waaroor hierdie saak gaan, is 'n besluit en 'n beslissing van die Direkteur-generaal dat die appellant se produkte nie kwalifiseer vir vergoeding ingevolge die skema nie. Daardie beslissing is nie geneem op uitvoerende regeringsvlak nie; die beleidsbepaling op daardie vlak het reeds tot uiting gekom en gestalte gekry, en is afgehandel, deur die uitvaardiging van die skema. Wanneer die Direkteur-generaal 'n beslissing neem oor die vraag of 'n uitvoerder se produk kwalifiseer vir bystand ingevolge die skema, doen hy dit ter toepassing en ter uitvoering van die skema, en as 'n funksionaris wat sy bevoegdheid ontleen aan die bepalings van die skema. As sodanig, en as 'n amptenaar van die Staat, is hy gebonde om op te tree binne die raamwerk van die skema. Hy tree dan op, op 'n administratiefregtelike vlak wat sy beslissings beregbaar maak deur 'n hof. Die perke van sy bevoegdheid word vasgelê in die
39
skema; oorskry hy dit, is sy optrede ongemagtig en ongeldig, en dan kan die hof ingryp.
Die voorgaande benadering, besef ek, beteken in effek dat daar pro tanto aan die skema die uitwerking van wetgewing verleen word. Ek is oortuig daarvan dat daar geen rede is om terug te deins vir so 'n resultaat nie. As daar gesê word dat daar geen wetgewende bevoegdheid in die Minister gesetel het nie, dan word daardeur bedoel dat die Minister nie deur statuut gemagtig was om ondergeskikte wetgewing uit te vaardig nie. Maar vir die doeleindes van die huidige bespreking staan die Staatsprerogatiewe in die plek van 'n statuut. Die Minister kan natuurlik nie kragtens prerogatief verpligtinge skep of regte aantas nie (die Britse konstitusionele geskiedenis het lank gelede daarvoor gesorg), maar soos ons reeds gesien het, is die skema uitsluitlik begunstigend. Dit synde die geval, kan daar na my oordeel geen beswaar teen
40.
wees om aan die skema die uitwerking van 'n statuut te gee in die mate wat nodig is om ongemagtigde beslissings van 'n funksionaris van die administrasie te hersien nie. Per slot van sake sou die enigste alternatief wees om aan 'n gegriefde uitvoerder wat die hof om regshulp nader, te sê: non possumus, en om hom weg te wys, selfs al sou dit vasstaan dat hy 'n geldige eis om vergoeding het en dat sy eis afgewys is op grond van willekeur of gebrek aan behoorlike aandag. Dit kan nie reg wees nie. Dit kon sekerlik ook nie die bedoeling van die uitvoerende gesag gewees het met die uitvaardiging van die skema nie.
Daar is twee Engelse sake wat steun verleen aan die voorgaande gedagtegang. Die eerste is Reqina v Criminal Injuries Compensation Board, Ex parte Lain [1967] 2 QB 864. Die omstandighede van daardie geval toon ' n mate van ooreenkoms met dié van die huidige. Die Home Secretary het in die House of Commons 'n
41
skema afgekondig vir die vergoeding van mense wat skade gely het as gevolg van geweldpleging in bepaalde omstandighede. Die skema het voorsiening gemaak vir die aanstelling van 'n raad wat volgens die bepalings van die skema eise om vergoeding moes oorweeg en beslissings daaroor neem. Geen statutêre magtiging vir die uitreiking van so 'n skema het bestaan nie, maar die Britse Parlement het fondse bewillig vir die uitvoering daarvan. 'n Applikant wie se eis om vergoeding deur die raad afgewys is, het by die Hof aansoek gedoen om 'n bevel van certiorari om die beslissing van die raad tersyde te stel op grond van beweerde "errors on the face of the record". Hierdie tegnikaliteite van die Engelse administratiefreg kan ons maar buite rekening laat; so ook die beskrywing in die uitsprake van die funksies van die raad as "judicial or guasi-judicial". Van belang is die beginselstandpunt van die Hof dat die beslissing van
42
die raad hersienbaar is (om ons terminologie te
gebruik), en die gronde waarop die standpunt gebaseer
is. In twee van die drie uitsprake word dit
uitdruklik genoem dat die skema kragtens prerogatief
uitgevaardig is, en in al drie die uitsprake word
beslis dat dit aan die beregbaarheid van die raad se
beslissing geen verskil maak dat die raad sy
bevoegdheid nie aan wetgewing ontleen het nie. In die
uitspraak van ASHWORTH J word gesê (op 891G);
"... I do not think that this court should shrink from entertaining this application merely because the board had no statutory origin. It cannot be suggested that the board had unlawfully usurped jurisdiction; it acts with lawful authority, albeit such authority is derived from the executive and not from an Act of Parliament."
LORD PARKER CJ stel die posisie pittig soos volg (op
881C):
"... there is no reason why the remedy by way of certiorari cannot be invoked to a body of persons set up under the prerogative."
43
Opvallend is die onderskeid wat gemaak word tussen die
handelinge van die uitvoerende gesag en die handelinge
van die raad. DIPLOCK LJ wys daarop dat die
uitvoerende owerheid na willekeur die bepalings van
die skema kan wysig in die uitoefening van "its
unfettered and arbitrary executive discretion" (op
885F en 887A), maar dat die raad se bevoegdheid
omskryf word in die skema en dat sy optrede onderhewig
is aan die beheer van die Hof (op 886A, 887C-E en
888E). Die posisie van die raad word deur LORD PARKER
CJ soos volg gestel (op 882E):
"... the board in my judgment comes fairly and squarely within the jurisdiction of this court. It is, as Mr Bridge said, 'a servant of the Crown charged by the Crown, by executive instruction, with the duty of distributing the bounty of the Crown'."
Wat die meriete van die aansoek betref, was dit nodig
om 'n vertolking te gee aan sekere van die bepalings
van die skema. Op die oog af beoordeel, het die Hof
44
dit gedoen (op 879A-880C) op 'n wyse wat geensins verskil het van dié wat gepas sou gewees het by die
uitleg van wetgewing nie.
Die tweede saak is Council of Civil Service Unions and Others v Minister for the Civil Service [1984] 3 All ER 935 (HL). Kragtens die "royal prerogative" het die Koningin (op advies van die Regering) 'n Order in Council uitgereik, in artikel 4 waarvan die betrokke Minister gemagtig is om regulasies of instruksies uit te reik met betrekking tot die diensvoorwaardes van staatsamptenare. In die uitoefening van hierdie bevoegdheid het die Minister instruksies uitgereik waardeur sekere amptenare verbied is om aan vakbonde te behoort. Die geldigheid van die instruksies is aangeveg op grond daarvan dat daar geen raadpleging vooraf plaasgevind het met die betrokke amptenare nie. Met die oog op die benadering wat ek hierbo uiteengesit het, is die uitspraak van
45
LORD FRASER van belang. (LORD BRIGHTMAN het met hom
saamgestem (op 960g-h).) LORD FRASER het die volgende
gesê (op 942e-h en 943d/e):
"There is no doubt that, if the 1982 Order in Council had been made under the authority of a statute, the power delegated to the minister by art 4 would have been construed as being subject to an obligation to act fairly. I am unable to see why the words conferring the same powers should be construed differently merely because their source was an Order in Council made under
the prerogative There seems no
sensible reason why the words should not bear the same meaning whatever the source of authority for the legislation in which they are contained. The 1982 Order in Council was described by Sir Robert Armstrong in his first affidavit as primary legislation; that is, in my opinion, a correct description, subject to the qualification that the Order in Council, being made under the prerogative, derives its authority from the sovereign alone and not, as is more commonly the case with legislation, from the sovereign in Parliament. Legislation frequently delegates power from the legislating authority, the sovereign in one case, Parliament in the other, to some other person or body and, when that is done, the delegated powers are defined more or less closely by the legislation, in this case by art 4. But, whatever their source, powers
46
which are defined, either by reference to their object or by reference to procedure for their exercise, or in some other way, and whether the definition is expressed or implied, are in my opinion normally subject to judicial control to ensure that they are not exceeded.
Accordingly, I agree with the conclusion of Glidewell J that there is no reason for treating the exercise of a power under art 4 any differently from the exercise of a
statutory power merely because art 4 itself is found in an order issued under the prerogative."
Die ander drie Law Lords het heelwat verder gegaan.
Hulle het bevind dat nie alleen die uitoefening van
die gedelegeerde bevoegdheid van die Minister
hersienbaar is nie, maar dat ook die uitoefening van
die prerogatiewe mag self beregbaar kan wees in
bepaalde omstandighede (waarop ek nie hoef in te gaan
nie). Hierdie ontwikkeling in die Engelse reg is vir
die doeleindes van die huidige saak nie ter sake nie,
maar dit is miskien wenslik, om moontlike misverstand
47
te vermy, om net iets te sê oor die manier waarop daar na hierdie saak ("die CCSU-saak") verwys is in Boesak v Minister of Home Affairs and Another 1987 (3) SA 665 (C). Daar het dit gegaan oor die intrekking van 'n paspoort. FRIEDMAN R, wat die uitspraak van die Volhof gelewer het, het bloot veronderstel dat die weiering of intrekking van 'n paspoort vatbaar is vir geregtelike hersiening ooreenkomstig die CCSU-saak, maar bygevoeg: "despite the South African authority to the contrary". Dit is duidelik dat FRIEDMAN R verwys het na die beslissing van die meerderheid van die Law Lords, soos blyk uit sy voorafgaande aanhalings uit die uitspraak van LORD DIPLOCK; en die teenstrydige Suid-Afrikaanse gesag waarna hy verwys het, was hoofsaaklik die uitsprake van CENTLIVRES AR en VAN DEN HEEVER AR in Sachs v Donqes NO supra (sien FRIEDMAN R se uitspraak op 680B-I). Die standpunt wat in daardie uitsprake gehuldig is, sal, as die
48
geleentheid hom voordoen, in heroorweging geneem moet word, met die oog op die herkoms van die prerogatiewe en die rol wat die Engelse reg in dié opsig by ons speel, in die lig van die ontwikkeling daar wat weerspieël word in die meerderheidstandpunt in die CCSU-saak. (En ek kan terloops daarop wys dat die Engelse Court of Appeal nou beslis het dat die weiering van 'n paspoort onderhewig is aan hersiening deur 'n hof - sien R v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, ex parte Everett [1989] 1 All ER 655 (CA)). Maar die huidige saak is nie die geleentheid om so 'n ondersoek aan te pak nie, en ek sê dus verder niks daaroor nie. Vir huidige doeleindes is dit net nodig om die volgende te sê. Die besondere situasie waarmee ons in hierdie saak te doen het, het nog nie vantevore in ons regspraak te berde gekom nie (altans, sover my kennis strek). Dit is nie aangespreek in die genoemde uitsprake in Sachs
49
v Donqes NO supra nie. Dit staan ons dus vry om die minderheidstandpunt in die CCSU-saak, soos dit weerspieël word in die uitlatings van LORD FRASER, wat ek hierbo aangehaal het, te aanvaar ter ondersteuning van die benadering wat ek vroeër uiteengesit het.
Teen die voorgaande agtergrond kom ek nou by die hoofpunt van mnr Delport se betoog. Dit was dat daar uit hoofde van die bepalings van die skema self tog 'n diskresie toevertrou is aan die Direkteur-generaal - nie 'n "absolute" diskresie soos hierbo bespreek is nie, maar 'n diskresie in administratief-regtelike sin van so 'n aard dat sy beslissing slegs ongedaan gemaak kan word op die beperkte hersienings-gronde van ons reg met betrekking tot die uitoefening van diskresionêre bevoegdhede. Om die verwarring te probeer vermy wat kan voortspruit uit die beskrywing van 'n diskresie as "vry", "gebonde", "wyd" of "nou", en so meer, sal ek gebruik maak van die blote teen-
50
stelling tussen die aanwesigheid en die afwesigheid
van 'n diskresie, en ek doen dit in aansluiting by die
uitspraak van hierdie Hof in die welbekende saak
Shidiack v Union Goverment (Minister of the Interior)
1912 AD 642. Die wetgewing wat daar onder behandeling
was, het ses kategorieë van verbode immigrante voor-
geskryf, aan wie toegang tot die land deur 'n beampte
geweier kon word. In die uitspraak is die ses
kategorieë, soos vervat in paragrawe (a) tot (f) van
die betrokke artikel, in twee groepe verdeel, wat
beknop soos volg voorgestel kan word:
A.(a) iemand wat weens gebrekkige opvoeding nie in staat is om self 'n aansoek uit te skryf en te onderteken ter bevre-diging van die Minister nie;
(c) iemand wat sekere oortredings begaan het en wat, as gevolg van die omstan-dighede daaraan verbonde, deur die Minister geag word ongewens te wees;
(f) iemand wat as gevolg van inligting ontvang van sekere bronne deur die Minister geag word ongewens te wees;
B.(b) iemand wat nie oor waarneembare lewensmiddele beskik nie of waarskyn-
51
lik 'n publieke las gaan word;
iemand wat 'n kranksinnige is binne die bestek van 'n sekere statutêre omskrywing;
iemand wat 'n bestaan maak uit die opbrengs van prostitusie.
Ten opsigte van groep A het die Hof bevind dat ' n
diskresie aan die Minister toevertrou was en dat sy
beslissing gevolglik in 'n hof aanvegbaar is slegs op
die nou reeds bekende beperkte gronde soos mala fides,
onbehoorlike motief of 'n versuim om behoorlike aandag
aan die saak te bestee. Van meer belang vir huidige
doeleindes is wat die Hof gesê het oor groep B: in
daardie gevalle is die gronde van weiering nie afhank-
lik van die uitoefening van 'n amptelike diskresie
nie; 'n beampte wat hom op hulle beroep "must
establish them absolutely"; en as sy optrede aangeveg
word, "it will be competent for a court to inguire
into and determine the whole matter" (op 652). Die
paragrawe in groep B bevat nie woorde soos in die
.PDF of original document
.RTF of original document